Opinião & Análise

Direito ambiental

Agressivas inconstitucionalidades socioambientais

Desmatamentos de hoje poderão ser perdoados pela legislação de amanhã

Vista do prédio do Supremo Tribunal Federal. Foto: Gervásio Baptista/SCO/STF.

No dia 01 de agosto de 2019, o Supremo Tribunal Federal (STF) inaugurou o semestre Judiciário enfrentando, nas palavras da ministra Cármen Lúcia, uma “agressiva inconstitucionalidade”. Por unanimidade, a Corte julgou inconstitucional a Medida Provisória (MP) nº 886/2019, por meio da qual o Presidente da República tentava transferir a competência de demarcar terras indígenas da Fundação Nacional do Índio (FUNAI) para o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA).

Por que a ministra Cármen Lúcia considerou essa MP agressivamente inconstitucional? Porque a tentativa de transferência da citada competência demarcatória havia acabado de ser rejeitada pelo Congresso Nacional, quando a MP nº 870/20191 foi convertida na Lei nº 13.884/2019. E porque o Supremo Tribunal Federal, consolidando uma linha jurisprudencial iniciada em 19902, havia acabado de fixar tese3 interpretativa sobre o parágrafo 10 do artigo 62 da Constituição Federal4, deixando consignada a impossibilidade de reeditar medida provisória na mesma sessão legislativa em que tenha ocorrido a sua revogação, rejeição ou perda de eficácia por decurso de prazo.

Essa foi, aliás, a ratio decidendi adotada pela Corte para declarar a inconstitucionalidade da famigerada MP nº 886/20195, já que, por meio dela, o Presidente da República reescreveu os dispositivos da MP nº 870/2019 que transferiam a demarcação de terras indígenas da FUNAI para o MAPA no mesmo dia em que tais dispositivos foram rechaçados pelo Congresso Nacional.

A violação ao texto constitucional era tão evidente que o ministro relator, Luís Roberto Barroso, tratou o julgamento como “um caso simples”, enquanto o ministro Edson Fachin argumentou que a solução da controvérsia dependia de uma aplicação direta da lei, sem a necessidade de exercícios interpretativos complexos6. O Ministro Celso de Mello foi além, enxergando na conduta presidencial “inaceitável transgressão à autoridade suprema da Constituição Federal” e “inadmissível e perigosa transgressão ao princípio fundamental da separação de poderes”, visto que a reedição de medidas provisórias acaba por usurpar do Congresso Nacional a competência legislativa.

Para o STF, portanto, o Presidente da República, de forma óbvia, fez exatamente e sem qualquer margem de dúvida o que a Constituição proíbe.

Apesar da claridade do texto constitucional e da pacífica jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre a reedição de medidas provisórias, a Corte deverá revisitar o tema para julgar a ADI nº 6.157, ajuizada pelo Partido Socialista Brasileiro em face da MP nº 884/2019.

Essa MP, que tem o potencial de desfigurar o Código Florestal brasileiro, é uma reedição, em termos práticos, da MP nº 867/2018, que perdeu sua eficácia por decurso de prazo em junho de 2019, por decisão deliberada do Senado Federal.

Em síntese, a MP nº 867/2018 prorrogava o prazo para proprietários rurais aderirem ao Programa de Regularização Ambiental (PRA), previsto na Lei Federal nº 12.651/2012. Ao tramitar no Congresso Nacional, no entanto, a MP recebeu dezenas de emendas, que colocavam em risco a vegetação nativa brasileira.

Dentre esses pontos, o Projeto de Lei de Conversão (PLV) propunha modificações nos critérios de aplicação da lei no tempo, isentando diversos proprietários de recuperarem Reservas Legais7 degradadas em imóveis rurais, localizados principalmente no Cerrado.

Isso impediria a recuperação de mais de 5 milhões de hectares em imóveis de médio e grande porte, o que equivale a duas vezes a área do estado de Sergipe. Algo extremamente grave ao se considerar, por exemplo, que a recuperação dessas áreas desempenharia papel importante para a mitigação dos efeitos das mudanças climáticas, além de contribuir para que o Cerrado conserve sua importante função de produção de água. As elevadas taxas de desmatamento no bioma – que já teve devastado cerca de 50% de sua vegetação nativa – e a diminuição da sua restauração podem prejudicar o regime hídrico brasileiro e acelerar o ritmo das mudanças climáticas.

Embora aprovado na Câmara dos Deputados, o Projeto de Lei de Conversão não foi apreciado pelo Senado Federal, que de forma consciente e deliberada deixou a MP perder sua eficácia por decurso de prazo. De acordo com o presidente do Senado, senador Davi Alcolumbre:

Qual foi o acordo que nós construímos com os Líderes, em conversa aqui na Mesa, com vários Senadores de vários partidos? Que nós votaríamos esta medida, que votaríamos a 871 e a 872 por acordo amanhã, que manteríamos este Plenário com este número de Senadores e que não votaríamos a 867.”8.

Tão logo constatada a caducidade da MP nº 867/2018 e a derrota política do citado PLV, a Frente Parlamentar da Agropecuária (FPA) se reuniu com o Governo Federal, pleiteando a edição de nova medida provisória para garantir a manutenção da prorrogação do prazo de adesão ao Programa de Regularização Ambiental e para, consequentemente, reabrir os debates legislativos sumaríssimos sobre o Código Florestal.

No mesmo dia em que a MP nº 867/2018 caducou, foram divulgadas notícias sobre o compromisso assumido pelo Presidente da República com a FPA para “enviar uma nova medida provisória ao Congresso Nacional com mudanças aprovadas pela Câmara” 9.

No dia seguinte, em seu site oficial, a FPA registrou sua expectativa na “edição de medida provisória para garantir a prorrogação do Programa de Regularização Ambiental” 10 (ou seja, na reedição da MP nº 867/2018). A Folha de São Paulo, por sua vez, confirmando o compromisso do Governo Federal com a reedição da Medida Provisória nº 867/2018, destacou a polêmica judicial que envolveria a medida, uma vez que não seria possível “mandar o mesmo texto para o Legislativo depois de este ter sido rejeitado pelos parlamentares” 11.

As notícias se confirmaram, e no dia 14 de junho o Presidente da República adotou nova medida provisória para, mais uma vez, alterar o prazo de adesão ao Programa de Regularização Ambiental. A MP nº 884/2019 difere-se da MP nº 867/2018 apenas em aspectos secundários: enquanto essa possibilitava a prorrogação do prazo de adesão até dezembro de 2020, aquela possibilita que as adesões ocorram a qualquer tempo, prorrogando o prazo ad infinitum, por exemplo.

Essencialmente, no entanto, ambas medidas possuem o mesmo efeito jurídico: alterar o prazo de adesão ao PRA12.

Conforme assentado pelo STF no julgamento da ADI-MC nº 293, “modificações secundárias de texto, que em nada afetam os aspectos essenciais e intrínsecos da medida provisória (…) repudiada pelo Congresso Nacional, constituem expedientes incapazes de descaracterizar a identidade temática que existe entre o ato não convertido em lei e a nova medida provisória editada”.

Não bastasse a evidente inconstitucionalidade da MP nº 884/2019 – dada a sua intrínseca identidade com a MP nº 867/2018 –, durante sua tramitação no Congresso Nacional, parlamentares do agronegócio lograram aprovar em Comissão Mista uma proposta capaz de destruir o Programa de Regularização Ambiental criado pelo novo Código Florestal13.

De acordo com o projeto ruralista, a adesão ao programa pode ocorrer até dezembro de 2022, caso feita a inscrição no Cadastro Ambiental Rural até dia 31 de dezembro de 2020. No entanto, uma vez confirmada a adesão, os órgãos ambientais estaduais teriam apenas três dias úteis para concluir14 os processos administrativos de regularização dos imóveis aderidos ao programa. A consequência do descumprimento desse infactível prazo arbitrariamente estabelecido para a Administração Pública seria a regularização tácita dos imóveis irregulares15.

Caso a proposta seja aprovada, será absolutamente improvável que o Brasil consiga cumprir a meta de restauração de 12 milhões de hectares de florestas prevista nas Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDCs) do Acordo de Paris (promulgado internamente pelo Decreto nº 9.073/2017) e na Política Nacional de Recuperação da Vegetação Nativa (Proveg), instituída pelo Decreto nº 8.972/2017. Afinal, essas metas dependem da efetivação do Código Florestal e da plena implantação do Programa de Regularização Ambiental.

Além disso, em um momento em que se constata o aumento vertiginoso do desmatamento das florestas nativas16, o sinal político que o Congresso Nacional passaria à sociedade com a aprovação de uma proposta como essa seria catastrófico, indicando que os desmatamentos de hoje poderão ser perdoados pela legislação de amanhã.

Dada a insanável mácula inicial da Medida Provisória nº 884/2019, e considerando o potencial devastador das propostas de alteração do Código Florestal surgidas no curso de sua tramitação legislativa, espera-se que o Supremo Tribunal Federal cumpra com a sua missão institucional e reconheça mais uma “agressiva inconstitucionalidade” socioambiental.

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1 O texto original da MP nº 870 propunha, dentre várias transformações na organização da administração pública federal, a mesma transferência de competência objeto da MP nº 886/2019.

2 A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre reedição de medidas provisórias começou a ser construída em junho de 1990, no julgamento da ADI-MC 293, relatada pelo Ministro Celso de Mello. Depois disso, a vedação de reedição de medidas provisórias também foi objeto da ADI-MC 2984, da ADI-MC 3964, da ADI-MC 6004 e das ADIs 5709, 5716, 5717 e 5727.

3 Em março de 2019, no julgamento das ADIs 5709, 5716, 5717 e 5727, o Supremo Tribunal Federal fixou a seguinte tese: “É inconstitucional medida provisória ou lei decorrente da conversão de medida provisória, cujo conteúdo normativo caracterize a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória anterior rejeitada, de eficácia exaurida por decurso do prazo ou que ainda não tenha sido apreciada pelo Congresso Nacional dentro do prazo estabelecido pela Constituição Federal”.

4 Art. 62 – § 10. É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo.

5 A inconstitucionalidade foi declarada no julgamento das Medidas Cautelares nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADI-MCs) nº 6062, 6172, 6173 e 6174.

6 Nas suas palavras, dependia da “incidência elementar de uma lógica da subsunção, não havendo necessidade de uma latitude hermeneutica maior”.

7 Lei Federal nº 12.651/2012 – Art. 3º – III – Reserva Legal: área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, delimitada nos termos do art. 12, com a função de assegurar o uso econômico de modo sustentável dos recursos naturais do imóvel rural, auxiliar a conservação e a reabilitação dos processos ecológicos e promover a conservação da biodiversidade, bem como o abrigo e a proteção de fauna silvestre e da flora nativa;

8 Notas taquigráficas da 85ª Sessão Deliberativa Ordinária do Senado Federal. Disponível em: https://www25.senado.leg.br/web/atividade/notas-taquigraficas/-/notas/s/23659#Quarto_49 (último acesso em: 07.09.2019)

12 O prazo de adesão ao PRA encontrava-se vinculado ao prazo de inscrição ao CAR. Para alterar o prazo de adesão ao PRA, a MP nº 884/2019 também alterou o prazo de inscrição no Cadastro Ambiental Rural. No entanto, a alteração do prazo para inscrição no CAR não possui efeitos jurídicos concretos de maior relevância, a não ser, justamente, a alteração do prazo de adesão ao PRA. Esse subterfúgio não é, portanto, capaz de descaracterizar a reedição da rechaçada Medida Provisória nº 867/2019. Uma análise mais detida sobre esse ponto pode ser lida na manifestação de Amici Curiae apresentada pelas organizações WWF-Brasil, AMDA, ANGÁ e ISA nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade 6.157. Em sentido semelhante, confira: https://www.migalhas.com.br/dePeso/16,MI304732,71043-MP+884+nao+muda+o+contexto+juridico+do+Novo+Codigo+Florestal (último acesso: 09.09.2019)

https://www.conjur.com.br/2019-jun-28/opiniao-efeitos-mp-8842019-cadastro-ambiental-rural (último acesso: 09.09.2019)

13 O PRA é um programa público, disciplinado no Capítulo das Disposições Transitórias do Código Florestal, concebido para tornar efetivos os mandamentos da lei por meio de incentivos à recuperação ambiental.

14 Convocando o particular para a assinatura do Termo de Compromisso que registra a obrigação da regularização ambiental.

15 Nesse sentido, confira-se: CHIAVARI, Joana; LOPES, Cristina Leme. Nota Técnica. Projeto de Lei de Conversão da MP 884/2019 Inviabiliza a Regularização Ambiental de Propriedades Rurais. Rio de Janeiro: Climate Policy Initiative, 2019.

Disponível em: https://www.inputbrasil.org/wp-content/uploads/2019/09/Nota-Tecnica-Projeto-Lei-Inviabiliza-Regularizacao-Ambiental-e-PR.pdf (último acesso: 07.09.2019).

16 De acordo com dados do Instituto Nacional de Pesquisa Espacial (INPE), o desmatamento na Amazônia brasileira vem aumentando exponencialmente neste ano de 2019: segundo os dados do sistema DETER-B, de janeiro a julho de 2019 houve cerca de 4278 km2 de desmatamento na Amazônia, enquanto no mesmo período de 2018 o desmatamento foi de 2521 km2. Aumento, portanto, de 59% de um ano para outro. Certamente esse aumento é incentivado pela expectativa de que os desmatamentos de hoje serão perdoados amanhã.


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