No dia 01 de agosto de 2019, o Supremo Tribunal Federal (STF) inaugurou o semestre Judiciário enfrentando, nas palavras da ministra Cármen Lúcia, uma “agressiva inconstitucionalidade”. Por unanimidade, a Corte julgou inconstitucional a Medida Provisória (MP) nº 886/2019, por meio da qual o Presidente da República tentava transferir a competência de demarcar terras indígenas da Fundação Nacional do Índio (FUNAI) para o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA).

Por que a ministra Cármen Lúcia considerou essa MP agressivamente inconstitucional? Porque a tentativa de transferência da citada competência demarcatória havia acabado de ser rejeitada pelo Congresso Nacional, quando a MP nº 870/2019¹ foi convertida na Lei nº 13.884/2019. E porque o Supremo Tribunal Federal, consolidando uma linha jurisprudencial iniciada em 1990², havia acabado de fixar tese³ interpretativa sobre o parágrafo 10 do artigo 62 da Constituição Federal⁴, deixando consignada a impossibilidade de reeditar medida provisória na mesma sessão legislativa em que tenha ocorrido a sua revogação, rejeição ou perda de eficácia por decurso de prazo.

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Essa foi, aliás, a ratio decidendi adotada pela Corte para declarar a inconstitucionalidade da famigerada MP nº 886/2019⁵, já que, por meio dela, o Presidente da República reescreveu os dispositivos da MP nº 870/2019 que transferiam a demarcação de terras indígenas da FUNAI para o MAPA no mesmo dia em que tais dispositivos foram rechaçados pelo Congresso Nacional.

A violação ao texto constitucional era tão evidente que o ministro relator, Luís Roberto Barroso, tratou o julgamento como “um caso simples”, enquanto o ministro Edson Fachin argumentou que a solução da controvérsia dependia de uma aplicação direta da lei, sem a necessidade de exercícios interpretativos complexos⁶. O Ministro Celso de Mello foi além, enxergando na conduta presidencial “inaceitável transgressão à autoridade suprema da Constituição Federal” e “inadmissível e perigosa transgressão ao princípio fundamental da separação de poderes”, visto que a reedição de medidas provisórias acaba por usurpar do Congresso Nacional a competência legislativa.

Para o STF, portanto, o Presidente da República, de forma óbvia, fez exatamente e sem qualquer margem de dúvida o que a Constituição proíbe.

Apesar da claridade do texto constitucional e da pacífica jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre a reedição de medidas provisórias, a Corte deverá revisitar o tema para julgar a ADI nº 6.157, ajuizada pelo Partido Socialista Brasileiro em face da MP nº 884/2019.

Essa MP, que tem o potencial de desfigurar o Código Florestal brasileiro, é uma reedição, em termos práticos, da MP nº 867/2018, que perdeu sua eficácia por decurso de prazo em junho de 2019, por decisão deliberada do Senado Federal.

Em síntese, a MP nº 867/2018 prorrogava o prazo para proprietários rurais aderirem ao Programa de Regularização Ambiental (PRA), previsto na Lei Federal nº 12.651/2012. Ao tramitar no Congresso Nacional, no entanto, a MP recebeu dezenas de emendas, que colocavam em risco a vegetação nativa brasileira.

Dentre esses pontos, o Projeto de Lei de Conversão (PLV) propunha modificações nos critérios de aplicação da lei no tempo, isentando diversos proprietários de recuperarem Reservas Legais⁷ degradadas em imóveis rurais, localizados principalmente no Cerrado.

Isso impediria a recuperação de mais de 5 milhões de hectares em imóveis de médio e grande porte, o que equivale a duas vezes a área do estado de Sergipe. Algo extremamente grave ao se considerar, por exemplo, que a recuperação dessas áreas desempenharia papel importante para a mitigação dos efeitos das mudanças climáticas, além de contribuir para que o Cerrado conserve sua importante função de produção de água. As elevadas taxas de desmatamento no bioma – que já teve devastado cerca de 50% de sua vegetação nativa – e a diminuição da sua restauração podem prejudicar o regime hídrico brasileiro e acelerar o ritmo das mudanças climáticas.

Embora aprovado na Câmara dos Deputados, o Projeto de Lei de Conversão não foi apreciado pelo Senado Federal, que de forma consciente e deliberada deixou a MP perder sua eficácia por decurso de prazo. De acordo com o presidente do Senado, senador Davi Alcolumbre:

“Qual foi o acordo que nós construímos com os Líderes, em conversa aqui na Mesa, com vários Senadores de vários partidos? Que nós votaríamos esta medida, que votaríamos a 871 e a 872 por acordo amanhã, que manteríamos este Plenário com este número de Senadores e que não votaríamos a 867.”⁸.

Tão logo constatada a caducidade da MP nº 867/2018 e a derrota política do citado PLV, a Frente Parlamentar da Agropecuária (FPA) se reuniu com o Governo Federal, pleiteando a edição de nova medida provisória para garantir a manutenção da prorrogação do prazo de adesão ao Programa de Regularização Ambiental e para, consequentemente, reabrir os debates legislativos sumaríssimos sobre o Código Florestal.

No mesmo dia em que a MP nº 867/2018 caducou, foram divulgadas notícias sobre o compromisso assumido pelo Presidente da República com a FPA para “enviar uma nova medida provisória ao Congresso Nacional com mudanças aprovadas pela Câmara” ⁹.

No dia seguinte, em seu site oficial, a FPA registrou sua expectativa na “edição de medida provisória para garantir a prorrogação do Programa de Regularização Ambiental” ¹⁰ (ou seja, na reedição da MP nº 867/2018). A Folha de São Paulo, por sua vez, confirmando o compromisso do Governo Federal com a reedição da Medida Provisória nº 867/2018, destacou a polêmica judicial que envolveria a medida, uma vez que não seria possível “mandar o mesmo texto para o Legislativo depois de este ter sido rejeitado pelos parlamentares” ¹¹.

As notícias se confirmaram, e no dia 14 de junho o Presidente da República adotou nova medida provisória para, mais uma vez, alterar o prazo de adesão ao Programa de Regularização Ambiental. A MP nº 884/2019 difere-se da MP nº 867/2018 apenas em aspectos secundários: enquanto essa possibilitava a prorrogação do prazo de adesão até dezembro de 2020, aquela possibilita que as adesões ocorram a qualquer tempo, prorrogando o prazo ad infinitum, por exemplo.

Essencialmente, no entanto, ambas medidas possuem o mesmo efeito jurídico: alterar o prazo de adesão ao PRA¹².

Conforme assentado pelo STF no julgamento da ADI-MC nº 293, “modificações secundárias de texto, que em nada afetam os aspectos essenciais e intrínsecos da medida provisória (…) repudiada pelo Congresso Nacional, constituem expedientes incapazes de descaracterizar a identidade temática que existe entre o ato não convertido em lei e a nova medida provisória editada”.

Não bastasse a evidente inconstitucionalidade da MP nº 884/2019 – dada a sua intrínseca identidade com a MP nº 867/2018 –, durante sua tramitação no Congresso Nacional, parlamentares do agronegócio lograram aprovar em Comissão Mista uma proposta capaz de destruir o Programa de Regularização Ambiental criado pelo novo Código Florestal¹³.

De acordo com o projeto ruralista, a adesão ao programa pode ocorrer até dezembro de 2022, caso feita a inscrição no Cadastro Ambiental Rural até dia 31 de dezembro de 2020. No entanto, uma vez confirmada a adesão, os órgãos ambientais estaduais teriam apenas três dias úteis para concluir¹⁴ os processos administrativos de regularização dos imóveis aderidos ao programa. A consequência do descumprimento desse infactível prazo arbitrariamente estabelecido para a Administração Pública seria a regularização tácita dos imóveis irregulares¹⁵.

Caso a proposta seja aprovada, será absolutamente improvável que o Brasil consiga cumprir a meta de restauração de 12 milhões de hectares de florestas prevista nas Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDCs) do Acordo de Paris (promulgado internamente pelo Decreto nº 9.073/2017) e na Política Nacional de Recuperação da Vegetação Nativa (Proveg), instituída pelo Decreto nº 8.972/2017. Afinal, essas metas dependem da efetivação do Código Florestal e da plena implantação do Programa de Regularização Ambiental.

Além disso, em um momento em que se constata o aumento vertiginoso do desmatamento das florestas nativas¹⁶, o sinal político que o Congresso Nacional passaria à sociedade com a aprovação de uma proposta como essa seria catastrófico, indicando que os desmatamentos de hoje poderão ser perdoados pela legislação de amanhã.

Dada a insanável mácula inicial da Medida Provisória nº 884/2019, e considerando o potencial devastador das propostas de alteração do Código Florestal surgidas no curso de sua tramitação legislativa, espera-se que o Supremo Tribunal Federal cumpra com a sua missão institucional e reconheça mais uma “agressiva inconstitucionalidade” socioambiental.

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Rafael Giovanelli – Advogado, mestre em Direito e Desenvolvimento pela FGV SP e especialista em Políticas Públicas do WWF.
Marcelo Elvira – Advogado, Especialista em Direito Ambiental pela PUC SP e Analista Sênior de Políticas Públicas do WWF.