Carolina Yumi de Souza

Foi aprovado na Câmara dos Deputados o Projeto de Lei 10.887, de 2018, que substitui a atual Lei de Improbidade Administrativa (LIA) e que acabou por desconfigurar o sistema sancionador anticorrupção ao definir a exclusividade do Ministério Público para a propositura de ações de improbidade, afastando as advocacias públicas e, assim, o próprio Estado, da defesa do interesse público.
A configuração institucional do Estado tem efeito direto na implementação de suas políticas e na defesa do interesse público. Em um contexto de pleno funcionamento das instituições democráticas, a desconcentração de poder favorece ao mesmo tempo a eficiência e o controle sobre a gestão. 
<a href="https://www.jota.info/produtos/poder?utm_source=Banner%20site&amp;utm_medium=Artigos&amp;utm_campaign=CTA_Poder_materias"><img class="size-medium wp-image-292717 aligncenter" src="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2021/01/jota-pro-poder.jpg" alt="" width="688" height="688" /></a>Especialmente no tema da corrupção, que influencia a percepção acerca da capacidade do Estado de assegurar o desenvolvimento político, econômico e social, a multiplicidade de órgãos envolvidos tem sido pressuposto do arranjo institucional delineado pela Constituição.
A LIA compõe o sistema brasileiro sancionador anticorrupção e é um dos instrumentos mais importantes de que dispõe o Estado para defender seu patrimônio e seus princípios fundadores. Por muito tempo, até o advento da Lei Anticorrupção (LAC), foi o único instrumento de que o Estado dispunha para responsabilizar pessoas jurídicas por atos de corrupção, dando cumprimento, assim, aos tratados internacionais assinados pelo Brasil na matéria.
Datada de 1992, foi precursora de muitos melhoramentos feitos ao sistema anticorrupção, que incluíram reformas legislativas (como a lei anticorrupção) e fortalecimento de diversas instituições de Estado, incluída aí a Advocacia-Geral da União (AGU).
No entanto, muitas das medidas implementadas levaram a um agigantamento do poder punitivo estatal e ao desvirtuamento de muitos dos institutos e instituições criados e fortalecidos. A própria LIA foi sendo aplicada e interpretada de maneira muito mais ampla do que sua concepção inicial e, quase 3 décadas depois de sua entrada em vigor, merecia alterações.
Com esse fim, foi apresentado o Projeto de Lei 10.887, de 2018, do deputado Roberto de Lucena. Encaminhado a uma comissão especial na Câmara, o PL teve como relator o deputado federal Carlos Zarattini, que conduziu audiências públicas sobre o tema. Ainda que nesse processo houvesse discordâncias de diversos atores, o debate de que uma modificação desse porte necessita estava em curso.
Entretanto, em 16/06/2021, foi apresentado requerimento de urgência e o relatório final do projeto, tornado público poucas horas antes, foi levado à votação no Plenário da Câmara já no dia seguinte.
Claro, com isso, que diversas especulações sobre o projeto surgiram e não se deu o devido tempo e atenção aos debates. Com essa apresentação do texto de maneira tão atabalhoada, ao invés das discussões técnicas, vimos somente discussões inflamadas sobre o tema, que levaram a extremos as posições apresentadas, sem análise minimamente adequada dos méritos e deméritos do projeto.
Sim. O projeto possui pontos positivos, como exigir a efetiva lesão ao bem jurídico tutelado para a configuração do ato de improbidade. Mas também há diversos pontos que tornarão a aplicação da lei bastante difícil e que são subversões de princípios consagrados no nosso sistema, como a completa vinculação ao resultado obtido na esfera penal.
Infelizmente, além de extremada, a discussão ficou circunscrita a chavões normalmente utilizados e que representam velhas (e que já deveriam há muito estar ultrapassadas) aparentes dicotomias reproduzidas em diversos discursos: impunidade x abuso de poder, eficiência do Estado x garantias individuais, criminalização da política x defesa do patrimônio público.
A maioria dos discursos em Plenário resumiu-se a “todos têm medo de ser gestor hoje no país, há criminalização da política” ou “esse projeto vai levar à impunidade” e foram poucos os momentos de debate do texto.
Partindo desse desabafo, apesar de todos os temas merecerem maior reflexão, tendo em vista o objetivo desse espaço, vou centrar-me em um apenas: o PL retirou a legitimidade das advocacias públicas para a propositura das ações de improbidade administrativa, atribuindo-a de maneira exclusiva ao Ministério Público.
Se à primeira vista esse parece um tema corporativista, de manutenção de atribuições, merece ele uma análise mais detida, porque expõe, no fim, a configuração mais adequada do sistema sancionador anticorrupção e a escolha do modelo de advocacia pública que entendemos a mais correta.
Atendo-me à esfera federal, a Advocacia-Geral da União foi criada pela Constituição Federal para desempenhar as atribuições de representar a União, judicial e extrajudicialmente, além da consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo (art. 131), papel que anteriormente era conferido ao Ministério Público.
Junto com a criação da AGU, a Constituição consagrou a utilização da expressão improbidade administrativa. As Constituições anteriores não utilizavam essa expressão e traziam formas da defesa da probidade que implicavam menos consequências, tratando especificamente de atos que resultavam enriquecimento ilícito e dano ao erário.
Para afirmar ainda a importância da defesa da probidade, previu que o cometimento de ato de improbidade configura uma das poucas hipóteses em que se pode suspender os direitos políticos (art. 15, VI) e ainda a imprescritibilidade das ações de ressarcimento (art. 37, §5º).
Para complementar o sistema, posicionou a responsabilização por improbidade como mais uma das esferas sancionadoras do Estado, ao lado da esfera penal, e dotou diversos órgãos de atribuição para atuar nesse espaço, não só na punição de ilícitos, mas como na sua detecção e prevenção. Essa multiplicidade de instâncias e de órgãos demonstra uma opção do legislador constituinte pela implementação de uma atuação em rede como estratégia de defesa do próprio Estado, da qual a AGU faz parte.
Dentro da AGU, ainda que as atenções sempre tenham se voltado ao desempenho de suas funções exercidas no pólo passivo de ações judiciais em face da União, aos poucos se institucionalizou o que se chamou de atuação proativa.
Esse grupo especializado, com foco no combate à corrupção e à recuperação de ativos, foi instituído por meio da Portaria PGU nº 15, de 25 de setembro de 2008 (Grupo Permanente de Atuação Proativa) e alterou definitivamente o papel da AGU no sistema anticorrupção, ao lado do trabalho já há muito realizado pelas consultorias jurídicas. Introduziu-se, assim, um novo perfil de atuação na advocacia pública.
Após contínua evolução de sua atuação, o papel da AGU ficou sedimentado com a LAC, onde passou a atuar conjuntamente com a CGU nos acordos de leniência (em grande parte em virtude de seu desempenho nas ações de improbidade). Essa atuação conjunta já resultou na assinatura de 14 (quatorze) acordos com empresas investigadas pela prática de atos lesivos previstos na LAC, na Lei de Licitações e na LIA, com previsão de retorno de recursos aos cofres públicos na marca de R$ 14,48 bilhões.
Esse papel se coaduna perfeitamente com o sistema anticorrupção desenhado, composto por diversos órgãos e esferas que, atuando organizadamente em seus papéis conferem completude ao sistema, influenciando ainda na manutenção da legalidade da ação estatal e na busca da legitimidade, funcionando como sistemas formais e informais de proteção da juridicidade.
A interrelação desses sistemas, inclusive, faz com que haja previsão em diversas normas de encaminhamento de informações à AGU e ao MP, concomitantemente, para promoverem a responsabilidade pela prática de ilícitos, como na lei de funcionamento das Comissões Parlamentares de Inquérito.
Assim, alijar a advocacia pública de seu papel na defesa da probidade, concentrando a o poder punitivo estatal em um só órgão, além de impedir que o poder público possa defender seus próprios interesses, limita o bom funcionamento do sistema e a própria noção de controle que a multiplicidade de órgãos trabalhando coordenadamente em atribuições complementares traz.
E isso consegue, ao mesmo tempo, se encaixar nos discursos aparentemente opostos acima mencionados: fragiliza a atuação estatal e o controle sobre o cometimento de abusos.
Devo dizer que, depois de toda a seriedade do trabalho desenvolvido, foi um momento bastante triste ouvir as justificativas dadas em Plenário, de que essa retirada da legitimidade das advocacias públicas se devia a sua atuação política, que podia conduzir à perseguição de opositores.
Mais triste ainda, o projeto conferiu às advocacias públicas o papel de defensoras de condutas ilícitas, impondo a defesa dos agentes públicos em virtude da atividade de consultoria (como se as representações já não fossem hoje tema suficientemente controverso).
Assim, além de fragilizar o sistema anticorrupção e controle da atividade estatal, o projeto, nesses pontos, desvirtua a natureza da própria AGU, tratando-a como instituição voltada à defesa de interesses de políticos (sim, esse “de” está corretamente colocado) e não como órgão de defesa de interesses públicos.
Reconhecer avanços e corrigir desvios caberá agora ao Senado.
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JOTA

É urgente discutir o PL que altera a Lei de Improbidade

Qual a importância das advocacias públicas na defesa da probidade?

É urgente discutir o PL que altera a Lei de Improbidade