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Grazziano Manoel Figueiredo Ceará

Com a inclusão da ADI 7708 na pauta do Plenário Virtual, o Supremo Tribunal Federal se prepara para julgar o mérito da ação ajuizada pela Abrintel contra o art. 12, II, da Lei 14.173/2021, que revogou o art. 10 da Lei 11.934/2009.[1] A controvérsia envolve dispositivo inserido na conversão de medida provisória cuja pertinência temática é questionada — o chamado “jabuti”.
O dispositivo revogado obrigava o compartilhamento de torres entre prestadoras de telecomunicações sempre que a distância entre elas fosse inferior a 500 metros, salvo motivo técnico justificado. Em junho de 2025, por 8 votos a 3, o Plenário deixou de referendar a cautelar do relator, ministro Flávio Dino, que havia restabelecido a regra. Prevaleceu o voto do ministro Luís Roberto Barroso.[2] Posteriormente, a Advocacia-Geral da União[3] e a Procuradoria-Geral da República[4] se manifestaram pela improcedência da ação.
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O resultado da cautelar não encerra o debate, e por duas razões que estão no próprio voto vencedor. Na parte formal, o voto reconhece que, quanto ao jabuti, “ainda não se delineou, na jurisprudência, um critério preciso para identificar as hipóteses em que ele ocorre”, e fixa para a zona de dúvida uma regra de decisão segundo a qual, “havendo dúvida razoável quanto à existência ou não de pertinência temática, cabe a esta Corte ser deferente à posição adotada pelo Poder Legislativo”.
A tese do contrabando legislativo, de todo modo, enfrenta o precedente das ADIs 6.921 e 6.931[5], que validaram a mesma lei de conversão quanto à emenda do must-carry, e este artigo não a retoma. Na parte material, o voto se apoia na ausência de “evidências concretas” de retrocesso. Os levantamentos empíricos juntados pela requerente e pelos amici ao longo do referendo não são examinados no voto-vista.
O julgamento de mérito oferece, portanto, a oportunidade de examinar não apenas os efeitos da implantação do 5G, mas também uma questão mais ampla de desenho regulatório. Trata-se de saber se o ordenamento ainda contém alguma norma que impeça a duplicação inútil de infraestrutura de solo onde ela já existe, objetivo relevante para o planejamento urbano, desde que compatível com necessidades técnicas e concorrenciais.
Convém precisar o que o art. 10 fazia. Inserido numa lei sobre limites à exposição humana a campos eletromagnéticos, o dispositivo não criou o dever de compartilhar. Esse dever já existia no art. 73 da Lei Geral de Telecomunicações (LGT, Lei 9.472/1997) e seria reafirmado em 2015 pelo art. 14 da Lei Geral das Antenas (LGA, Lei 13.116/2015). O que o art. 10 acrescentou foi uma regra de localização. Quem precisasse de uma estação a menos de 500 metros de torre existente deveria usá-la, em vez de erguer outra.
As exceções eram expressas. O § 1º excluiu antenas sobre edificações, estruturas harmonizadas à paisagem e as instaladas até 5 de maio de 2009, e o § 2º delegou à Anatel a definição das hipóteses de dispensa por motivo técnico. A regra alcançava, assim, apenas torres de solo em locais já atendidos, e previa a própria válvula para o caso de uma tecnologia nova a tornar inadequada.
O voto condutor afirma que o dispositivo impugnado “não extingue o modelo de compartilhamento de infraestrutura”, porque subsistem o art. 73 da LGT e o art. 14 da LGA. A afirmação não está equivocada, mas responde a uma pergunta diferente da que a ação coloca. O art. 14 impõe ao detentor da infraestrutura o dever de ceder capacidade excedente a quem a solicite. É uma regra de acesso, que obriga quem tem a torre. O art. 10 impunha a quem precisava de uma estação transmissora de radiocomunicação (ETR) o dever de não construir outra ao lado. É uma regra antiduplicação, que obrigava quem pretendia construir.
As duas normas não se substituem. Após a revogação, a operadora que preferir não negociar com o detentor pode erguer torre própria, ou contratá-la de terceiro, a qualquer distância da existente. A legislação federal citada não reproduz, de forma expressa, a antiga vedação geral à duplicação em um raio de 500 metros, sem prejuízo de exigências locais de licenciamento e de outras regras aplicáveis. A própria Anatel ajustou seu regulamento a essa realidade ao revogar, pela Resolução 752/2022, o art. 7º do Regulamento de Compartilhamento (Resolução 683/2017), que reproduzia a restrição legal, e manter o art. 5º, que trata da cessão de capacidade excedente.
A questão de mérito, bem posta, não é se há dever de compartilhar. É se a Constituição, ao tutelar a ordem urbanística (art. 182), o meio ambiente (art. 225) e a livre concorrência (art. 170, IV), tolera um regime que permite a redundância de infraestrutura de solo sem qualquer contrapartida, ou se essa escolha está dentro do espaço de conformação do legislador.
Os dados juntados ao processo ajudam a dimensionar o problema. Estudo do IPE Digital, instituto de pesquisa para economia digital, elaborado sobre dados da Anatel tratados pela consultoria Teleco e juntado pela Abrintel, indica que 87% das estações 5G em 3,5 GHz instaladas no país até agosto de 2024 estão em infraestrutura que já existia em dezembro de 2020, ou a menos de 40 metros dela.[6] Das 12,7% instaladas em estruturas novas, 69,4% ficaram entre 40 e 500 metros de outra já existente.
A Abrintel documentou ainda, com fotografias e distâncias informadas caso a caso, torres erguidas em 2022 e 2023 entre 25 e 246 metros de outras já existentes, em nove localidades do Rio Grande do Norte, da Bahia, de Minas Gerais, do Piauí, do Maranhão e de Santa Catarina, todas para receber equipamento 4G, e não 5G.
Do lado oposto, a Conexis, que representa as grandes operadoras móveis, juntou estudo da LCA Consultoria segundo o qual o aluguel de espaço em torre existente custava, em média, 162% do valor da locação de torre nova entre 2019 e 2024, diferença que, segundo o mesmo estudo, caiu 89% entre 2019 e 2024.[7] O número acumulado de contratos de compartilhamento teria crescido 1.758% em índice com base em 2019.
A Abrintel objeta que o índice parte de ano atipicamente baixo, que atribui ao descomissionamento de torres após a aquisição da Oi Móvel, e que os números absolutos não foram divulgados. Os dois conjuntos não são incompatíveis. É possível que a revogação tenha reduzido preços de locação e, ao mesmo tempo, produzido torres contíguas em cidades sem 5G. A pergunta é se o segundo efeito é um custo que a Constituição manda considerar.
O argumento concorrencial é invocado pelos dois lados, com sinais trocados. A Consultoria Jurídica do Ministério das Comunicações sustentou nos autos que a regra proibia que entrantes implantassem torres no raio de 500 metros e, por isso, embute uma barreira de entrada.[8] O argumento, porém, merece ser confrontado com o alcance e as exceções da antiga regra.
A restrição só incidia onde já havia torre, isto é, em ponto já coberto, e deixava livre a construção em qualquer outro lugar. A existência de infraestrutura próxima, por si só, não elimina a necessidade de avaliar capacidade disponível, viabilidade técnica, condições econômicas de acesso e efeitos sobre a entrada de novos agentes. A discussão exige distinguir a duplicação tecnicamente desnecessária da implantação adicional que seja justificável por cobertura, capacidade ou concorrência.
A Telcomp, que reúne mais de 70 prestadoras de menor porte, situa o problema no outro mercado, o de serviços. Sem a regra, a operadora que não tem capital para duplicar depende da negociação com o detentor, enquanto a que tem capital pode construir ou ameaçar construir. Dado atribuído à Anatel nas manifestações indica que a infraestrutura passiva responde por até 80% do capital necessário à expansão de redes.
O IPEA, em estudo sobre compartilhamento de infraestrutura juntado à inicial, anota que custos menores para as operadoras só chegam ao consumidor “a depender do grau de concorrência no respectivo mercado”.[9] A pergunta empírica que importa é quem, de fato, duplica, se a entrante sem rede ou a incumbente que migra equipamentos de uma torre para outra por conveniência comercial. Os registros fotográficos nos autos sugerem a segunda hipótese, mas não a provam em escala nacional.
Resta a premissa técnica da revogação. O parecer do relator do projeto de conversão na Câmara afirmou que o 5G “exigirá um significativo aumento da densidade de antenas, com estações muito pequenas operando em baixa potência”,[10] e a Nota Informativa 1466/2024 do Ministério das Comunicações reiterou que a tecnologia demanda células de raio menor.[11]
A afirmação é especialmente pertinente às small cells instaladas em postes e fachadas, estruturas que, em princípio, não se confundem com as torres de solo disciplinadas pelo art. 10, porque o caput só tratava de torres e o § 1º excluía expressamente as antenas sobre edificações.
Para torres de solo, a Abrintel cita documento preparatório da UIT para a Conferência Mundial de Radiocomunicações de 2023 segundo o qual o sinal na faixa de 3 a 6 GHz, que inclui os 3,5 GHz do 5G brasileiro, alcança de 300 a 800 metros em meio urbano e suburbano e de 1,2 a 1,6 km em meio rural.[12] Se a densificação ocorre por estruturas que a regra não atingia, e as torres de solo seguem espaçadas por centenas de metros ou quilômetros, há fundamentos para investigar se as exceções técnicas previstas na norma revogada seriam suficientes para acomodar a expansão do 5G, sem presumir que toda nova estrutura represente duplicação desnecessária. O voto vencedor concluiu pela ausência de prejuízo sem confrontar esses elementos. Nesse ponto, o julgamento de mérito tem muito a acrescentar.
Levantamento mais recente da Consultoria Teleco, com dados de licenciamento da Anatel até setembro de 2026, atualiza esse quadro.[13] Das 60.266 estações 5G então instaladas no país, 47.549, ou 78,9%, estão em infraestrutura licenciada antes de 2021, isto é, anterior a qualquer antena 5G. A expansão da tecnologia, a qual mais que dobrou a base em dois anos, apoiou-se majoritariamente nessas infraestruturas existentes.
O mesmo levantamento mostra o outro lado: a partir de 2021, período que coincide quase integralmente com a vigência da revogação, 6.943 estações 5G foram instaladas em torres novas a menos de 500 metros de outra torre já existente. Dessas, apenas 398, ou 5,7%, são dedicadas exclusivamente ao 5G. Nas demais, a torre nova carrega também 2G, 3G ou 4G. Se a densificação do 5G fosse a razão para erguer uma torre ao lado de outra, seria de esperar o inverso.
O dado sugere que a duplicação em curta distância não atende especificamente a uma necessidade da nova tecnologia, resultando justamente no impacto urbanístico que as associações municipalistas admitidas como amici curiae levaram aos autos. O estudo sugere também que os casos em que o 5G de fato exigiu uma torre nova próxima de outra são a exceção, e caberiam com folga na dispensa por motivo técnico que o § 2º do art. 10 confiava à Anatel.
Com a matéria pautada para julgamento virtual, três questões merecem atenção. A primeira é se o art. 14 da Lei Geral das Antenas substitui funcionalmente o art. 10 da Lei 11.934/2009, ou se sua revogação retirou do ordenamento uma obrigação específica de evitar a duplicação de torres próximas. A segunda é se a proporcionalidade da revogação pode ser aferida sem confrontar os dados de efetiva reutilização de infraestrutura e de torres contíguas hoje nos autos.
A terceira é o que fazer se a Corte concluir que a escolha estava no espaço de conformação do legislador, e então se eventual disciplina adicional depende de iniciativa legislativa ou pode ser estabelecida pela Anatel dentro dos limites de sua competência regulatória, dando concretude ao art. 14, § 3º, da LGA, que manda que a construção de infraestrutura seja planejada “com vistas a permitir seu compartilhamento pelo maior número possível de prestadoras”. Independentemente do resultado, a ADI 7708 poderá definir os limites constitucionais da escolha legislativa entre liberdade de implantação, compartilhamento de infraestrutura e proteção do espaço urbano. O desafio é evitar duplicações injustificadas sem transformar o compartilhamento em obstáculo à expansão das redes e à concorrência.
<hr />
[1] Lei 11.934/2009, art. 10 (revogado); Lei 14.173/2021, art. 12, II; Lei 9.472/1997, art. 73; Lei 13.116/2015, art. 14; Resoluções Anatel 683/2017 e 752/2022.
[2] STF, ADI 7708 MC-Ref, rel. Min. Flávio Dino, red. p/ acórdão Min. Luís Roberto Barroso, Plenário, sessão virtual de 13 a 24/06/2025, DJe 29/08/2025.
[3] AGU, manifestação de 05/09/2025 nos autos da ADI 7708.
[4] PGR, parecer AJCONST/PGR 990580/2026, de 25/06/2026, nos autos da ADI 7708.
[5] STF, ADIs 6.921 e 6.931, rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 07/02/2024, DJe 03/05/2024.
[6] IPE Digital (Instituto de Pesquisa para Economia Digital), Agostinho Linhares e Leonardo Euler de Morais, Implantação do 5G no Brasil, com dados da Anatel tratados pela Teleco até agosto de 2024, juntado pela Abrintel.
[7] LCA Consultoria Econômica, estudo sobre contratos de locação de torres, juntado pela Conexis Brasil Digital.
[8] Ministério das Comunicações, Informações 48/2024/CONJUR-MCOM/CGU/AGU, de 25/09/2024, juntadas pela AGU.
[9] IPEA, Caracterização, Revisão de Literatura e Benchmark Internacional: Compartilhamento de Infraestrutura, Texto para Discussão 2812, novembro de 2022, juntado à petição inicial.
[10] Câmara dos Deputados, parecer proferido em Plenário à MPV 1.018/2020 (PLV 8/2021), relator Dep. Paulo Magalhães, juntado aos autos da ADI 7708 e transcrito no voto-vista.
[11] Ministério das Comunicações, Nota Informativa 1466/2024/MCOM, de 25/09/2024, anexa às Informações 48/2024/CONJUR-MCOM/CGU/AGU, juntadas pela AGU.
[12] UIT, Working Party 5D, Characteristics of terrestrial component of IMT for sharing and compatibility studies in preparation for WRC-23, conforme citado pela Abrintel.
[13] Teleco, Estudo de Evolução de Antenas 5G no Brasil, 2026, com dados de licenciamento da Anatel até setembro de 2026.

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