Histórico

Foi adotado em 04 de março deste ano, em Escazú, na Costa Rica, o Acordo Regional sobre Acesso à Informação, Participação Pública e Acesso à Justiça em Assuntos Ambientais na América Latina e Caribe. Plenamente compatível com nosso sistema jurídico interno, o Acordo de Escazú trata de questões da maior importância para a efetivação da democracia socioambiental na região e, particularmente, no Brasil, onde ocorreu, em 05/11/2015, o maior desastre envolvendo barragens de rejeitos de mineração em todo o planeta. Embora seja clara a convergência entre as disposições convencionais e o sistema normativo nacional, o penoso processo de reparação dos danos decorrentes do desastre ocorrido na bacia do rio Doce evidencia a importância de implementar entre nós processos (administrativos e judiciais) autenticamente participativos.

Nesse contexto, e com a finalidade de contribuir para o estabelecimento de princípios de democracia ambiental também na ordem internacional, o Brasil sediou na cidade do Rio de Janeiro, em 1992, a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Eco 92). A Declaração do Rio, documento final da Eco 92, dispôs, em seu princípio 10, sobre participação cidadã, acesso adequado a informações ambientais, bem como a mecanismos de compensação e reparação de danos, nos seguintes termos:

Princípio 10:

A melhor maneira de tratar as questões ambientais é assegurar a participação, no nível apropriado, de todos os cidadãos interessados. No nível nacional, cada indivíduo terá acesso adequado às informações relativas ao meio ambiente de que disponham as autoridades públicas, inclusive informações acerca de materiais e atividades perigosas em suas comunidades, bem como a oportunidade de participar dos processos decisórios. Os Estados irão facilitar e estimular a conscientização e a participação popular, colocando as informações à disposição de todos. Será proporcionado o acesso efetivo a mecanismos judiciais e administrativos, inclusive no que se refere à compensação e à reparação de danos.

As linhas gerais que, em âmbito regional, vieram depois ser desenvolvidas no Acordo de Escazú já haviam sido previstas no princípio 10 da Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992, que expressamente não se contenta que a participação cidadã possa se limitar a processos não deliberativos.

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Na Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável (Rio+20), realizada no Rio de Janeiro em 2012, países da América Latina e do Caribe firmaram a Declaração sobre a Aplicação do Princípio 10 da Declaração do Rio, reafirmando o compromisso com os direitos de acesso à informação, à participação e à justiça em questões ambientais, oportunidade em que manifestaram “a vontade de iniciar um processo que examine a viabilidade de contar com um instrumento regional.”

Ainda em 2012, o documento final da Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável, intitulado “O futuro que queremos”, ressaltou que a ampla participação pública e o acesso à informação e às instâncias judiciais e administrativas são indispensáveis para a promoção do desenvolvimento sustentável.

O Acordo de Escazú contribui ainda para a consecução dos objetivos de desenvolvimento sustentável estabelecidos na Agenda 2030, especialmente o ODS 16 – Paz, Justiça e Instituições Eficazes, de promover sociedades pacíficas e inclusivas para o desenvolvimento sustentável, proporcionar o acesso à justiça para todos e construir instituições eficazes, responsáveis e inclusivas em todos os níveis.

Aberto desde 27/09/2018 à assinatura dos Estados-partes, o Acordo de Escazú já foi assinado por 14 países da América Latina e do Caribe, entre os quais o Brasil.

Inicia-se em seguida o caminho para ratificação do acordo regional no âmbito interno, por meio de sua aprovação nas duas casas do Congresso Nacional, após o que o respectivo decreto legislativo será enviado ao presidente da República, que, se ratificá-lo, editará o respectivo decreto de promulgação do Acordo de Escazú.

Interculturalismo

Além desses pontos, que são reafirmados e recordados em seu preâmbulo, o Acordo de Escazú reconhece a multiculturalidade da América Latina e do Caribe e seus povos, o que o coloca em diálogo com a Convenção nº 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT 169). Assim, p. ex., o art. 5, item 4 do acordo regional estabelece que os Estados-partes garantirão que “pessoas ou grupos em situação de vulnerabilidade, inclusive os povos indígenas e grupos étnicos, recebam assistência para formular seus pedidos e obter resposta”.

Embora afirmar a vulnerabilidade de povos indígenas, assim como de outros povos e comunidades tradicionais, seja uma abordagem relacionada a uma visão pós-colonialista, a preocupação em implementar adequadamente seus direitos de acesso à informação, participação pública e acesso à justiça em assuntos ambientais é um dado positivo que emerge do conjunto de disposições do Acordo de Escazú, como no art. 6, item 6, que estabelece que as autoridades competentes devem divulgar a informação ambiental nos diversos idiomas usados no país.[1] O direito de acesso à informação, portanto, só será efetivo se respeitadas as bases de um diálogo intercultural,[2] em que a comunicação permita a participação informada de grupos que tenham idiomas próprios, compreendido esse processo dialógico como estabelecido entre sujeitos em igualdade de condições, que dele se beneficiam mutuamente.

Nessa linha, a participação pública no processo de tomada de decisões ambientais não poderá ser dificultada pela incompreensão de idiomas distintos dos oficiais, dispondo o art 7, item 11 do acordo regional que, se o público diretamente afetado falar majoritariamente tais idiomas, a autoridade responsável “assegurará meios para que se facilite sua compreensão e participação”.

Também para viabilizar esse diálogo intercultural, o art. 8, item 4, alínea d, do Acordo de Escazú prevê que, para “facilitar o acesso do público à justiça em questões ambientais, cada Parte estabelecerá […] o uso da interpretação ou tradução de idiomas distintos dos oficiais, quando for necessário para o exercício desse direito.”

Os “direitos dos povos indígenas e das comunidades locais”, conforme o texto convencional, previstos nas respectivas legislações nacionais ou nas obrigações internacionais assumidas pelos Estados-partes, são complementares, como decorre do texto do art. 7, item 15 do Acordo de Escazú, o que se encontra em perfeita harmonia com o disposto no art. 5º, § 2º, da Constituição brasileira.

Democracia socioambiental

O rol de objetivos acordados em Escazú apresenta uma profundidade e abrangência essenciais ao tratamento das questões atinentes à sustentabilidade ambiental nos contextos brasileiro e regional, pois a democracia socioambiental não prescinde de:

- informação adequada, suficiente, previamente disponibilizada e ativamente prestada aos titulares dos direitos socioambientais envolvidos;

- participação efetiva da população potencialmente atingida, nos processos de tomada de decisões em questões ambientais, inclusive, mas não apenas, em licenciamentos ambientais;

- acesso pleno, sem quaisquer embaraços, à justiça socioambiental.

Para os fins do Acordo de Escazú, direitos de acesso são definidos como “o direito de acesso à informação ambiental, o direito à participação pública nos processos de tomada de decisões em questões ambientais e o direito de acesso à justiça em questões ambientais”.

A participação no processo de tomada de decisões pressupõe seja prestada a informação adequada, dispondo o art. 7, item 4, que “cada Parte proporcionará ao público, de maneira clara, oportuna e compreensível, a informação necessária para tornar efetivo seu direito a participar do processo de tomada de decisões.” Para tanto, a informação deve ser disponibilizada, “se for o caso, em linguagem não técnica” (art. 7, item 6, a).

Inclusive com vistas à efetivação do direito à informação adequada, o Acordo de Escazú prevê, entre os princípios que devem guiar os Estados-partes para a implementação do acordo regional, o da máxima publicidade (art. 3, h). Confirma-se assim que o acesso à informação adequada e suficiente pressupõe uma postura ativa dos atores envolvidos. Tal informação deve ser previamente disponibilizada.

Quando forem afetados povos indígenas e demais povos e comunidades tradicionais, o direito à informação adequada – que é, como visto, um dos objetivos do Acordo de Escazú – conecta-se com o direito à consulta prévia, livre e informada. Tanto no regramento específico trazido pela OIT 169, como naquele previsto no acordo regional, a informação deve ser prévia, permitindo que os povos e comunidades tradicionais consultados possam deliberar a partir do conhecimento do conjunto de informações existentes, sem o que a consulta não terá atendido ao pressuposto da boa-fé, quando de sua realização pelo ente público competente.

O Acordo de Escazú prevê mecanismos de revisão independentes, ao dispor, em seu art. 5, item 18, que:

"Cada Parte estabelecerá ou designará um ou mais órgãos ou instituições imparciais que tenham autonomia e independência, com o objetivo de promover a transparência no acesso à informação ambiental, fiscalizar o cumprimento das normas e vigiar, avaliar e garantir o direito de acesso à informação. Cada Parte poderá incluir ou fortalecer, conforme o caso, o poder sancionador dos órgãos ou instituições mencionadas no âmbito de suas competências".

O direito de acesso à informação, como evidencia o art. 18 do acordo regional, apresenta natureza instrumental à proteção do direito intergeracional ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo, conforme enuncia o art. 225, caput, da Constituição brasileira. Daí a importância de que a instituição (ou as instituições), incumbida(s) da promoção e transparência dessas informações, seja(m) dotada(s) de autonomia e independência, sabido que os próprios entes públicos frequentemente se veem envolvidos na poluição ambiental e na produção de desequilíbrios ambientais artificiais, pelo que somente instituições dotadas de garantias e mandatos funcionais próprios poderão exercer fiscalização sobre os próprios entes estatais e maximizar o acesso à informação de interesse socioambiental.

Em consonância com o princípio da precaução, o art. 6, item 5 do Acordo de Escazú prevê que, em caso de ameaça iminente à saúde pública ou ao meio ambiente, “a autoridade competente divulgará e disseminará de forma imediata e pelos meios mais efetivos toda informação relevante que se encontre em seu poder e que permita ao público tomar medidas para prevenir ou limitar potenciais danos.” O mesmo dispositivo também obriga os Estados-partes a desenvolverem e implementarem sistemas de alerta precoce. Tais sistemas possibilitam mais breve resposta e atuação diante de danos socioambientais, minimizando, se eficaz, sua extensão e gravidade.

A valorização do conhecimento local, o diálogo e a interação das diferentes visões e dos diferentes saberes é uma obrigação dos Estados-partes, prevista no art. 7, item 13 do Acordo de Escazú, a ser pelos mesmos promovida conforme as peculiaridades de cada caso.

Ao dispor sobre o acesso à justiça em questões ambientais, o Acordo de Escazú prevê que os Estados-partes, considerando suas circunstâncias, contem com diversos instrumentos, entre os quais:

i) “medidas para facilitar a produção da prova do dano ambiental, conforme o caso e se for aplicável, como a inversão do ônus da prova e a carga dinâmica da prova” (art. 8, item 3, e);

ii) “mecanismos de reparação, conforme o caso, tais como a restituição ao estado anterior ao dano, a restauração, a compensação ou a imposição de uma sanção econômica, a satisfação, as garantias de não repetição, a atenção às pessoas afetadas e os instrumentos financeiros para apoiar a reparação” (art. 8, item 3, g).

No tocante aos mecanismos de reparação exemplificados no art. 8, item 3, g, do acordo regional, destaque-se que, para além dos mecanismos de restituição ao status quo ante, ou de compensação e satisfação, são previstas garantias de não repetição.

No caso do desastre na bacia do rio Doce, decorrente do rompimento, em 05/11/2015, da barragem de Fundão, no subdistrito de Bento Rodrigues, em Mariana, Minas Gerais, tais garantias de não repetição são de fundamental importância para o aumento do grau de resiliência que se projeta, futuramente, para o pós-desastre.[3] Não é escopo do presente artigo tratar do penoso processo de reparação dos danos causados pelo maior desastre ambiental da história brasileira, o maior do planeta envolvendo barragens de rejeitos de mineração. São evidentes, porém, a pertinência dos temas trazidos pelo Acordo de Escazú e sua importância para o caso. Assim, o acordo regional reforça os desafios à reparação integral dos danos causados pelas empresas Vale S/A, BHP Billiton Brasil Ltda. e sua controlada Samarco Mineração S/A.

Exemplifique-se com o denominado Termo de Transação e Ajustamento de Conduta (TTAC) que, firmado em 02/03/2016 pela União, pelos estados de Minas Gerais e do Espírito Santo, bem como por órgãos e entidades de suas administrações direta e indireta, não contou com a participação das pessoas atingidas durante as fases de sua negociação. A falta de permeabilidade democrática e de participação cidadã que caracterizou o TTAC não é um fato aleatório, mas decorre do igualmente rarefeito índice de efetividade do princípio democrático na história brasileira, como se pode tristemente constatar em nossos dias.

Como desde logo apontou o Ministério Público Federal, inclusive na ação civil pública ajuizada em 02/05/2016, ocorreu, nesse sentido, uma grave violação ao princípio do devido processo legal, em sua dimensão coletiva.[4] A correção da insuficiência de mecanismos de participação no desenvolvimento do caso tem sido um dos principais desafios a serem superados e constitui um dos vetores orientadores da atuação dos ministérios públicos e defensorias públicas, nas esferas federal e dos estados de Minas Gerais e do Espírito Santo.

A participação real da população atingida na tomada de decisões, bem como a efetivação dos seus direitos de acesso não apenas conferem legitimidade ao próprio processo de reparação, mas também contribuem para evitar a reiteração de novas violações de direitos durante seu desenvolvimento, possibilitando sejam considerados saberes e fazeres existentes nas diversas territorialidades atingidas, que usualmente são ignorados pela técnica que orienta a atuação empresarial, seja diretamente, seja por meio de braços por elas criados, como é o caso da Fundação Renova, entidade fundacional mantida pelas empresas responsáveis pelo aludido desastre tecnológico.[5]

Como visto, a valorização do conhecimento local, o diálogo e a interação das diferentes visões e dos diferentes saberes é obrigação prevista no art. 7, item 13 do Acordo de Escazú.

Não obstante o sistema jurídico brasileiro já indique de maneira clara a necessidade de participação das pessoas atingidas na reparação de seus direitos, verifica-se que esse deficit democrático opera, no caso do desastre na bacia do rio Doce, como causa de novas violações a direitos durante o próprio processo de reparação.

Na sistemática prevista no Acordo de Escazú, as audiências públicas são apenas uma das formas de participação no processo de tomada de decisões ambientais. Em seu art. 7, item 6, alínea c, o acordo regional prevê a necessidade de informação efetiva, compreensível e oportuna sobre “o procedimento previsto para a participação do público, incluída a data de início e término, os mecanismos previstos para essa participação e, conforme o caso, os lugares e datas de consulta e audiência pública”. Tal participação deve ser aberta e inclusiva, com base nos marcos normativos interno e internacional (art. 7, item 1).

A participação cidadã inclui a oportunidade de o público “apresentar informações por meios apropriados e disponíveis, conforme as circunstâncias do processo”, tal como estabelece o art. 7, item 7, do acordo regional, que ainda dispõe que:

"Antes da adoção da decisão, a autoridade pública correspondente levará devidamente em conta o resultado do processo de participação".

A participação, portanto, não se esgota em si mesma, devendo adentrar os escaninhos dos processos decisórios.

Na realidade brasileira, a participação efetiva da população potencialmente atingida nas deliberações atinentes a questões ambientais não é, via de regra, sequer objeto de preocupação real da administração pública ou de agentes que exercem atividade econômica danosa ao meio ambiente. Processos de licenciamento ambiental têm, muitas vezes, uma participação meramente formal das pessoas potencialmente atingidas, em audiências públicas que conferem um verniz que mal consegue disfarçar sua impermeabilidade a demandas democráticas das pessoas que irão mais diretamente conviver com riscos ambientais e com os prejuízos inerentes à prática de atividades que passam ao largo de critérios mínimos de sustentabilidade ambiental.

No que diz respeito aos direitos dos povos e comunidades tradicionais, embora a OIT 169 tenha sido incorporada ao ordenamento jurídico brasileiro pelo Decreto 5.051, de 19/04/2004, o direito à consulta prévia, previsto em seu art. 6º, ainda é uma realidade normativa distante de sua aplicação no universo de casos em que, no país, são previstas medidas legislativas e administrativas suscetíveis de afetar diretamente os povos interessados. Tem-se aí mais um entre tantos exemplos de que não se vive entre nós uma verdadeira democracia socioambiental.

Características sociais, econômicas, culturais, geográficas e de gênero devem informar o processo de participação pública nos processos de tomada de decisão, que portanto necessariamente se organizarão com as condições propícias ao respeito às mesmas (art. 7, item 10 do acordo regional).

O Acordo de Escazú prevê, como forma de prestação de contas quanto às obrigações internacionalmente assumidas no acordo regional, que os Estados-partes envidem todos os esforços para publicar e difundir em intervalos regulares, que não superem cinco anos, um relatório nacional sobre o meio ambiente.

Tais relatórios devem conter informações sobre: i) meio ambiente e recursos naturais; ii) as ações nacionais para o cumprimento das obrigações legais em matéria ambiental; iii) os avanços na implementação dos direitos de acesso; iv) os convênios de colaboração entre os setores público e privado e a sociedade civil.

Dado o histórico de ameaças e assassinatos de defensores dos direitos humanos em nossa região, o art. 9 do Acordo de Escazú prevê para os Estados-partes a obrigação de garantia de condições para que atuem de forma segura, sem ameaças e restrições. A proteção é especialmente importante na América Latina que, segundo dados da Global Witness, em 2017 continuou sendo a região mais perigosa do mundo para os defensores dos direitos humanos. O Brasil, com 57 defensores assassinados, foi o país com maior número de defensores mortos no ano passado.[6]

Conclusões

A seara socioambiental ainda é, no país, extremamente refratária ao acesso pleno dos titulares dos direitos potencialmente atingidos, apresentando-lhes barreiras que dificultam a implementação de autêntica participação democrática.

Quando envolvidos direitos de povos indígenas e demais povos e comunidades tradicionais, o acesso à informação, assim como a participação pública e o acesso à justiça em assuntos socioambientais devem respeitar as bases de um diálogo intercultural, em que a comunicação permita a participação informada dos grupos atingidos.

A incorporação do acordo regional ao ordenamento jurídico interno, após o necessário processo de ratificação, poderá representar uma oportunidade de o Brasil avançar na construção de uma democracia socioambiental ainda não alcançada entre nós.

A adequada informação à população atingida, sua efetiva participação e acesso à Justiça têm papel fundamental para reverter o cenário atual de violações a direitos socioambientais no país.

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[1] A disposição encontra-se em harmonia com o caput do art. 231 da Constituição brasileira, consoante o qual são reconhecidos aos índios sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam.

O art. 28 da Convenção 169 da OIT expressa preocupação com direitos culturais de ordem linguística, dispondo, em seu art. 28.1, que: “Sempre que for viável, dever-se-á ensinar às crianças dos povos interessados a ler e escrever na sua própria língua indígena ou na língua mais comumente falada no grupo a que pertençam. Quando isso não for viável, as autoridades competentes deverão efetuar consultas com esses povos com vistas a se adotar medidas que permitam atingir esse objetivo.”

O art. 28.3 da OIT 169 estabelece: “Deverão ser adotadas disposições para se preservar as línguas indígenas dos povos interessados e promover o desenvolvimento e prática das mesmas.”

[2] Para ARAUJO JUNIOR:

“Em linha semelhante, Daniel Sarmento propõe um diálogo com povos indígenas que seja de mão dupla e que contribua para uma solidariedade nas compreensões. Este diálogo pode valorizar, por exemplo, a relação que tais povos desenvolvem com a natureza e deve buscar a construção de procedimentos que compatibilizem os seus interesses com grupos majoritários. Deve respeitar as formas próprias de organização desses grupos e a construção conjunta de modelos de compatibilização.

“Nesse cenário, a expressão ‘interculturalidade’ se mostra mais feliz que ‘multiculturalismo’, pois não se contenta em apenas reconhecer o fato das múltiplas culturas, mas também em preconizar um diálogo que reconheça as incompletudes mútuas e permita a troca entre os diferentes saberes, por meio da chamada hermenêutica diatópica. A visão intercultural confere ênfase ao diálogo em igualdade de condições entre os grupos que compõem uma sociedade, pressupondo uma troca de cosmovisões e um aprendizado recíproco.” ARAUJO JUNIOR, Júlio José. Direitos territoriais indígenas: uma interpretação intercultural. Rio de Janeiro: Processo, 2018, p. 51 e 52.

[3] Somente é possível falar em pós-desastre como uma projeção futura, pois suas consequências ainda se produzem na bacia do rio Doce. Como advertem ZHOURI, Andréa et. al., uma “armadilha que a narrativa sobre o desastre ‘natural’ cria é tratar o pós-colapso de barragens como ‘pós-desastre’, assim permitindo o desaparecimento do agente causador da tragédia.” ZHOURI, Andréa et. al.. O desastre da Samarco e a política das afetações: classificações e ações que produzem o sofrimento social. Ciência e cultura, vol. 68, nº.3, São Paulo, July/Sept., 2016. Disponível em: <http://cienciaecultura.bvs.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0009-67252016000300012>. Acesso em 18/10/2018.

[4] No item III.5 – Impugnação do acordo, da petição inicial da ação civil pública do MPF aponta-se “que o acordo celebrado entre o Poder Público e as empresas SAMARCO, VALE e BHP não tutela de forma integral, adequada e suficiente os direitos coletivos afetados, violando preceitos constitucionais como os princípios democrático e do poluidor-pagador, uma vez que: i) houve ausência de participação efetiva dos atingidos nas negociações, violando a lógica do devido processo legal coletivo;”, tendo sido citada a lição de VITORELLI:

Uma teoria geral dos processos representativos considera compatível com a Constituição um processo em que a representação não seja um mecanismo de exclusão dos representados, mas proporcione a obtenção de tutela efetiva dos direitos materiais violados, restringindo a participação apenas na medida necessária para tanto. Cabe ao representante promover momentos de participação no decorrer da atividade representativa, nos quais os representados são chamados a avaliar prospectiva e retrospectivamente as ações do representante em relação ao processo, bem como debater entre si e com ele os resultados e objetivos desejáveis. Nesses momentos, o representante deve buscar apreender os interesses e opiniões dos representados, confrontando-os com suas próprias ações e formulando justificativas, para si e para o público, relativamente às situações em que sua conduta diverge das expectativas de seus constituintes.” (VITORELLI, Edilson. O devido processo legal coletivo: dos direitos aos litígios coletivos. São Paulo: RT, 2016, p. 275) A inicial da ação civil pública pode ser consultada em: <http://www.mpf.mp.br/mg/sala-de-imprensa/docs/acp-samarco>. Acesso em 17/10/2018.

[5] Segundo reflexão de CHAUÍ, Marilena, “A ideologia da competência realiza a dominação pelo descomunal prestígio e poder do conhecimento científico-tecnológico, ou seja, pelo prestígio e poder das ideias científicas e tecnológicas.” CHAUÍ, Marilena. A ideologia da competência: escritos de Marilena Chauí, vol. 3. cidade: Autêntica, 2014. Kindle, pos. 875

[6] Disponível em: <https://www.globalwitness.org/en/campaigns/environmental-activists/a-que-pre%C3%A7o/>. Acesso em 18/10/2018.

O Acordo de Escazú e nossa democracia socioambiental não realizada

O acesso à informação, participação pública e acesso à justiça em assuntos ambientais na América Latina e Caribe