Fabiana de Menezes Soares

Caroline Stéphanie Francis dos Santos Maciel

Em maio de 2012, foi promulgada a Lei nº 12.527/2011, conhecida como “Lei de Acesso à Informação” (LAI). Neste ano, completou seus 8 anos de vigência. Com um histórico não-linear, marcado por ciclos de avanços significativos, mas também preocupantes retrocessos, a efetividade do direito à informação ainda tem uma longa trajetória pela frente.
A entrada em vigor, no Brasil, foi consequência do movimento consolidado na década de 90 que se desenvolveu em duas vertentes: dados abertos e proteção da privacidade. Alguns fatos disruptivos impulsionaram, alimentaram e dirigiram as legislações e políticas públicas no setor da informação já na última década do fim do século XX e na primeira década do século XXI: o crescimento exponencial do uso comercial da internet; a preocupação com a institucionalização das autoridades, independentes, garantidoras de privacy; as ações contra a opacidade das atuações estatais impactadas pela atuação hacker, pelas verdades inconvenientes divulgadas via Wikileaks; a desigualdade no acesso à infraestrutura necessária informação (exclusion divide).
Após um salto no volume de informações públicas ativamente disponibilizadas no decorrer dos últimos anos e de responsabilização de agentes públicos por atos corruptivos, assistimos, recentemente, a graves apagões informativos da Administração pública brasileira.
<a href="https://conteudo.jota.info/risco-politico" target="_blank" rel="noopener noreferrer"><img class="aligncenter wp-image-244336 size-full" src="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2020/04/cta-risco-politico.png" alt="" width="1080" height="1080" /></a>
No Executivo federal, elencamos, abaixo, cinco dentre os vários exemplos de tentativas de violações à transparência pública e de incentivo à opacidade informacional:
i) O Decreto nº 9.690/19, que ampliava o leque de servidores responsáveis por decretar o sigilo. Com isso, ampliava os riscos de uso ainda mais excessivo do sigilo a informações públicas, em dissonância com a sua lógica excepcional. Foi revogado pelo Decreto nº 9.716/19, após reações da sociedade civil organizada;
ii) A MP nº 928/20, que trazia restrições ao acesso à informação, usando como escudo os obstáculos da pandemia da Covid-19. Previa a suspensão de prazos de resposta a pedidos de acesso; a necessidade de o cidadão reiterar a solicitação após a pandemia e negativa de direito de recurso nessas circunstâncias. Em resumo, esvaziava o direito à informação pública no momento em que ela era mais essencial. A suspensão da sua eficácia veio com decisão do STF na ADI 6351;
iii) Atrasos no horário de divulgação de boletins epidemiológicos diários como medida de retaliação do Presidente a emissoras e jornais brasileiros;
iv) Omissões na divulgação de dados da pandemia, com o uso de nova metodologia que, na verdade, buscava gerar a sensação de que os números de casos e mortes eram menores;
v) Recorde de negativas de acesso à informação (afrontas ao sistema de transparência passiva da LAI) ou a desproporcional discricionariedade na classificação do nível de acesso às informações;
Lado a lado à política de transparência, não menos importante é também a consolidação de uma cultura de avaliação de impacto regulatório. As duas questões estão umbilicalmente conectadas.
<blockquote class="jota-article__eye">De um lado, amplia-se o acesso à informação pública com a produção legislativa de qualidade, que depende de uma boa metodologia de avaliação prospectiva e retrospectiva (antes e depois da entrada em vigor da lei); de outro, as informações idôneas são substrato para a reconstrução do cenário regulatório que, por sua vez, é uma etapa do ciclo de avaliação legislativa.</blockquote>
Nesse sentido, os dois temas (gestão da informação e avaliação legislativa) são objeto de reflexão do domínio científico da chamada “Legística Material”. Trata-se de uma metodologia de elaboração, aplicação e avaliação da lei, que busca contribuir para a expansão de boas práticas legislativas, que resultem em atos normativos de mais qualidade. No século XX, Peter Noll, Charles Morand, Jean-Daniel Delley, Luc Wintgens evidenciaram o papel da informação na justificativa de legislações (harmonizadas com suas respectivas/necessárias políticas públicas). Sob a perspectiva metodológica, o foco sobre o incremento da eficácia e efetividade dos atos normativos desagua nos modelos de avaliação ex ante e ex post.
No que tange à avaliação prospectiva ou ex ante, o processo de escolha da melhor intervenção legislativa na realidade social envolve uma análise dos impactos previsíveis sobre os destinatários diretos e indiretos, bem como sobre as outras políticas públicas pré-existentes.
Com isso, minimiza-se a ocorrência de efeitos indesejáveis e possibilita-se a contenção dos riscos e eventuais danos inerentes à produção normativa. São diversos métodos que permitem essa extrapolação e previsão de efeitos normativos. Um deles, a chamada “legislação experimental”, permite que, a partir de limitações de tempo, espaço e afetados, as variáveis envolvidas no processo legislativo sejam isoladas para se mensurar com mais precisão os impactos potenciais.
Por fim, a avaliação retrospectiva ou ex post baseia-se na coleta dos efeitos reais ocorridos nos mais diversos domínios e públicos-alvo afetados pela legislação. A partir disso, é possível desenhar os próximos passos de intervenção, reavaliar as medidas tomadas e adaptar às circunstâncias supervenientes.
A relação entre a metodologia de avaliação de impacto regulatório e o direito à informação deve, novamente, ser resgatada. Ao se mensurar os efeitos prováveis e reais de uma nova intervenção normativa, contribui-se para a preservação e, potencialmente, disseminação da informação pública.
Com isso, a decisão por um curso de ação fica sujeita a maior escrutínio e pautada por critérios menos arbitrários. A avaliação legislativa envolve, ainda, manter no horizonte a coerência do ordenamento jurídico, através da reconstrução do direito vigente. Nesse contexto, apenas com o acesso à informação, tanto pela sociedade como internamente entre os órgãos públicos (articulação e comunicação interorgânicas), é possível a verificação e sistematização normativa, bem como o controle de revogações.
Um modesto passo em prol da consolidação da cultura de avaliação de impacto foi dado com a Lei nº 13.874/2019. Prevê, no seu art. 5º, a necessidade de prévia análise de impacto regulatório quanto aos efeitos econômicos de atos normativos da administração pública federal. Estamos, todavia, muito distantes de utilizar todo o potencial inovador e disruptivo dessa política e de conectá-las à gestão informacional na Administração pública brasileiro. Os necessários dados advindos do Censo tem especial importância para a reconstrução de cenário dos muncípios, onde grande parte dos direitos e das políticas públicas ganham concretude.
A essa equação soma-se o fato de que novos desafios surgiram com a recente pandemia mundial. A situação de calamidade pública colocou à prova o modo estatal de gestão da informação e de funcionamento da máquina pública. Mostrou ser preciso, mais que nunca, repensar a atuação administrativa, adequando-a ao trabalho remoto, com a virtualização e digitalização das atividades estatais. O acesso à informação correta, em um cenário como este, se torna uma questão de vida ou morte; pensar a lei e avaliar os seus potenciais e reais efeitos nos mais diversos setores, uma necessidade inafastável.
<blockquote class="jota-article__eye">Se a consolidação de práticas de avaliação legislativa pode contribuir para vencermos a cultura do sigilo e a opacidade informacional, que ainda se perpetuam na Administração Pública brasileira, também o fortalecimento do acesso à informação auxilia a qualidade da atividade avaliativa. Desse modo, essas duas políticas devem caminhar harmonicamente juntas, em constante retroalimentação.</blockquote>
Caso contrário, manteremos este ciclo vicioso de descontinuidade de políticas públicas, má aplicação dos escassos recursos públicos, baixa qualidade legislativa, propagação da desinformação, da desconsideração de dados e evidências. O momento para essa “virada” não pode mais ser adiado. E apenas a pressão da sociedade civil pode garantir que ela ocorra.
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***A busca de uma justificação ‘racional” para a legislação e a regulação encontra uma das suas perspectivas na avaliação legislativa, na avaliação de impacto regulatório e se fundamenta em camadas de análise de dados, fatos, evidências, informações, da pluralidade de contextos. Desenvolvidos na experiência estrangeira, os conceitos e práticas da avaliação parecem fazer sentido em regimes parlamentares onde a elaboração normativa abre pontes entre executivos e legislativos. <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/observalei" target="_blank" rel="noopener noreferrer">Esta série de artigos tem como objetivo suscitar reflexões sobre os modelos de avaliação legislativa e avaliação de impacto regulatório possíveis para o contexto brasileiro e sua complexa legislação multinível.</a>
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Referências:
ARTIGO 19. Lei de acesso à informação – transparência para superar a crise. São Paulo, 2020. Disponível em: &lt;<a href="https://artigo19.org/wp-content/blogs.dir/24/files/2020/05/RelatorioAcessoInformacaoCrise2020.pdf">https://artigo19.org/wp-content/blogs.dir/24/files/2020/05/RelatorioAcessoInformacaoCrise2020.pdf</a>&gt;. Acesso em: 28 ago. 2020.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 6351. Relator Min. Alexandre de Moraes, DJe 30/04/2020. Disponível em: &lt; <a href="http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/ADI6351.pdf">http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/ADI6351.pdf</a>&gt;.  Acesso em: 29 ago. 2020.
DELLEY, Jean-Daniel. Pensar a lei: introdução a um procedimento metódico. Cadernos da Escola do Legislativo, Belo Horizonte, v. 7, n. 12, p. 101-143, jan./jun. 2004. Disponível em: <a href="https://www.al.sp.gov.br/StaticFile/ilp/pensar_a_lei_-_jean-daniel_delley.pdf">https://www.al.sp.gov.br/StaticFile/ilp/pensar_a_lei_-_jean-daniel_delley.pdf</a>&gt;.  Acesso em: 28 ago. 2020.
SOARES, Fabiana de Menezes et al. Acesso à informação pública: uma leitura da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. Brasília: Senado Federal, 2013. Disponível em: &lt;<a href="http://www2.senado.leg.br/bdsf/handle/id/496325">http://www2.senado.leg.br/bdsf/handle/id/496325</a>&gt;. Acesso em: 30 ago. 2020.
TRANSPARÊNCIA BRASIL. Negativas de acesso pioram sob o Governo Bolsonaro. São Paulo, 30 jul. 2020. Disponível em: &lt;<a href="https://www.transparencia.org.br/downloads/publicacoes/Negativas_de_acesso_a_informacao_pioram_sob_governo_Bolsonaro.pdf">https://www.transparencia.org.br/downloads/publicacoes/Negativas_de_acesso_a_informacao_pioram_sob_governo_Bolsonaro.pdf</a>&gt;. Acesso em: 29 ago. 2020.

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