Fabio Feldmann
Suely Araújo
Rafael Giovanelli
Na véspera do Dia Mundial do Meio Ambiente, comemorado todo dia 5 de junho desde a Conferência de Estocolmo em 1972, o governo federal pôs em marcha inusitada estratégia de degradação do nosso patrimônio natural, buscando no Supremo Tribunal Federal a legalização de ilícitos ambientais que sequer a caneta do ministro do Meio Ambiente foi capaz de sustentar.
O ministro revogou[1] despacho de sua autoria, assinado no mês de abril em plena pandemia, que possibilitava a regularização, na Mata Atlântica, de desmatamentos ilegais em áreas de preservação permanente (APP).
O Despacho nº 4.410/2020 propunha uma forma de resolver um conflito aparente de normas infraconstitucionais, ao pretender fazer regras sobre uso rural consolidado constantes da Lei Florestal (Lei nº 12.651/2012) prevalecerem sobre deveres de restauração derivados da Lei da Mata Atlântica (Lei nº 11.428/2006).
Desde 1990, a conservação desse bioma conta com regime jurídico específico, que proíbe expressamente a convalidação de ilegalidades ambientais. Pelas regras clássicas de solução de conflito aparente de normas infraconstitucionais, nada mais correto do que a Lei da Mata Atlântica (lei especial) prevalecer sobre a Lei Florestal (lei geral) nos pontos em que forem incompatíveis.
A revogação só pareceu sensata numa primeira leitura superficial e rápida. Concomitantemente, por meio de ação direta de inconstitucionalidade (ADI nº 6446), o presidente da República requer ao Supremo Tribunal Federal (STF) que valide o despacho revogado pelo ministro e declare a nulidade da interpretação jurídica que sobrepõe a lei especial à lei geral[2].
A manobra adotada pelo governo para perdoar a destruição ilegal da Mata Atlântica carece de fundamentação jurídica. Na ADI, salta aos olhos, em primeiro lugar, o pedido para “manter a validade do Despacho nº 4.410/2020”. Há evidente contradição do governo, que ao mesmo tempo revogou o ato administrativo e solicita a sua validação pelo Poder Judiciário.
O fato é que, em casos como esse, a jurisprudência do STF entende que a ação não possui objeto e, logo, não pode ser conhecida[3]. Aliás, difícil imaginar como poderia ser diferente, afinal, como declarar válido algo que não existe e que não produziu efeitos? No mais, é no mínimo estranho pleitear a validade de ato administrativo por meio de ADI, que é instrumento usado justamente para declaração de inconstitucionalidade de lei.
O controle concentrado de constitucionalidade não é o meio apto para a resolução de conflito aparente de normas infraconstitucionais. Ações de inconstitucionalidade devem tratar de violações diretas e imediatas à Constituição Federal por atos normativos específicos, não de discussões sobre a prevalência de uma lei federal sobre outra.
A uniformização da interpretação das leis federais – como, em última análise, quer o governo – é tarefa atribuída pela Constituição Federal ao Superior Tribunal de Justiça (STJ), não ao STF. Não bastasse a clareza solar do Texto Constitucional a esse respeito[4], o Supremo tem entendimento pacífico sobre o tema[5].
Portanto, a discussão proposta na ADI não pode ser travada no STF, em controle concentrado, o que implica inépcia da inicial. Mesmo que o debate ocorresse no STJ, em controle difuso, a tese defendida pelo governo não se sustentaria.
A Constituição Federal determina em seu art. 225, combinado com os arts. 23 e 24, a incumbência de o Poder Público proteger os processos ecológicos essenciais mediante um repertório amplo de instrumentos normativos e de políticas públicas a cargo dos entes federativos. Conferiu à esfera federal de governo o poder-dever de editar normas gerais e, especificamente, de proteger os biomas e complexos ecológicos elencados como patrimônio nacional.
Nessa perspectiva, nada mais adequado do que o estabelecimento de um conjunto normativo específico para regrar o repertório de ações sobre porções expressivas do país dotadas de atributos que exigem atenção e cuidados do Poder Público e da sociedade.
O Constituinte tinha clareza que cada bioma elencado como patrimônio nacional possui características singulares e próprias. Desse modo determinou que se definissem por lei condições voltadas a assegurar o uso adequado dos seus recursos naturais e a preservação do meio ambiente.
A partir do início da década de 1990 tivemos a edição de dois decretos federais tratando da Mata Atlântica, bem como de resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama).
A Lei nº 11.428/2006 tramitou por catorze anos no Congresso Nacional e mereceu intensos debates travados entre vários atores nas comissões e plenários da Câmara e do Senado. Nesse longo processo, a interação com outras leis foi detidamente discutida, incluindo as normas gerais sobre florestas e outras formas de vegetação nativa.
Desde a sua entrada em vigor até hoje, a aplicação da Lei da Mata Atlântica ocorreu de modo pacífico, quer pelas instituições federais quer pelos demais órgãos estaduais e municipais integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), sempre com o reconhecimento de que as normas especiais protetivas do bioma cumprem os requisitos da Constituição Verde, usando expressão adotada pelo Ministro Fux.
Esse quadro normativo especial de proteção da Mata Atlântica é incompatível com as regras da Lei Florestal de 2012 que preveem consolidações de ocupações irregulares de APP. Como dito, mesmo antes da Lei de 2006 havia normas rígidas sobre a proteção dos remanescentes florestais na Mata Atlântica.
Admitir a aplicação no bioma de regras que consolidam situações irregulares, como as trazidas nas disposições transitórias da Lei Florestal, conflita claramente com o espírito e os dispositivos da legislação especial.
A legislação de proteção da Mata Atlântica, além de consolidada no mundo jurídico, representa um enorme sucesso no mundo fático, verificado pela redução a patamares mínimos do desmatamento no bioma, contrariamente ao que ocorre naqueles que não possuem ainda lei especial, como a Amazônia.
Em tempos de Covid-19, é oportuno se ressaltar que a proteção do bioma representa importante salvaguarda contra novas crises sanitárias. Pesquisadores da Universidade de São Paulo constataram quatro tipos de coronavírus na Mata Atlântica paulista com potencial de mutações e de passar a infectar humanos[6]. Degradar o bioma, ou deixar de recuperá-lo, certamente não contribuirá para o gerenciamento desse risco.
Cumpre destacar que o legislador não ignorou a Lei da Mata Atlântica no conteúdo da Lei Florestal de 2012. Pelo contrário, alterou expressamente o art. 35 da lei protetiva do bioma, fazendo a conexão entre as duas leis e aplicando a diretriz de que nosso sistema jurídico trabalha com revogações expressas[7] .
Se ele pretendesse modificar outras regras relativas ao bioma por meio da Lei Florestal, teria feito isso expressamente. Impor a aplicação extensiva de regras gerais sobre as especiais mais protetivas implica, na prática, estender indevidamente o campo de revogações da Lei Florestal.
Alega-se o esvaziamento do direito de propriedade se a interpretação mais protetiva permanecer, o que é, no mínimo, contraditório, pois a ADI não intenta declarar inconstitucional conteúdo da Lei da Mata Atlântica, mas sim afastar uma interpretação possível sobre alguns de seus dispositivos.
O advogado geral da União certamente sabe que o direito de propriedade assegurado pela Constituição Federal só se concretiza com o cumprimento da função social da propriedade que, nos imóveis rurais, inclui a preservação do meio ambiente[8]. Contudo, isso restou deliberadamente ignorado na ADI.
Por caminho tortuoso e colocando o STF em estranha posição de consultor jurídico, uma vez que a ADI está longe de ser meio adequado para resolver conflito aparente de normas infraconstitucionais, foi requerido que o tribunal declare, em tese, que é inconstitucional a interpretação de que devem ser aplicadas as regras mais protetivas constantes na Lei da Mata Atlântica. Na verdade, a ideia é fragilizar o quadro jurídico especial que rege a proteção do bioma, o mais ameaçado do país e que só possui 12% de sua área em remanescentes florestais.
Com a chegada da atual Administração Federal, iniciaram-se várias frentes para esvaziar as disposições da Constituição Verde. Sabendo das dificuldades de aprovação de retrocessos ambientais nos debates abertos do Legislativo, buscam-se atalhos pouco éticos e nada republicanos.
Foge-se do debate legislativo e da opinião pública e se recorre prioritariamente a subterfúgios interpretativos, como se despachos e atos similares pudessem revogar legislação em plena vigência.
Nessa empreitada contra a cidadania ambiental, intenta-se ampliar o uso de instrumentos inadequados e se pede a chancela do STF acerca de interpretação equivocada da legislação.
O principal objetivo da ADI nº 6446, não assumido, parece ser usar o STF para esvaziar as ações judiciais que estão sendo propostas contra o Despacho nº 4.410/2020, entre elas a apresentada pela Associação Brasileira dos Membros do Ministério Público de Meio Ambiente (Abrampa), SOS Mata Atlântica e Ministério Público Federal na Seção Judiciária do Distrito Federal.
Temos convicção de que o STF, que tem se mostrado uma instituição fundamental para a higidez da Constituição Verde e para manter o Brasil na rota do desenvolvimento sustentável[9], não aceitará que o importante instrumento da ADI seja desvirtuado com essa finalidade. A ação direta não pode ser usada para “passar a boiada”[10].
[1] A revogação do Despacho nº 4.410/2020 se deu por meio do Despacho nº 19.258/2020.
[2] Nos termos da petição inicial: “Diante de todo o exposto, pede-se: (a) a concessão de medida cautelar, inaudita altera pars, para suspender a eficácia da interpretação do conjunto normativo formado pelos artigos 61-A e 61-B da Lei nº 12.651/2012 e pelos artigos 2º, par. único, 5º e 17 da Lei nº 11.418/2006 que resulte no afastamento do regime ambiental de áreas consolidadas previsto pelo Código Florestal de todas as áreas de preservação permanente inseridas no bioma da Mata Atlântica, mantendo-se, com isso, a validade do Despacho nº 4.410/2020, do Ministro do Meio Ambiente; (…) (c) seja julgado procedente o pedido, confirmando-se a cautelar para declarar a nulidade parcial, sem redução de texto, do conjunto normativo formado pelos artigos 61-A e 61-B da Lei nº 12.651/2012 e pelos artigos 2º, par. único, 5º e 17 da Lei nº 11.418/2006, de modo a excluir do ordenamento jurídico interpretação inconstitucional dos referidos dispositivos que impeça a aplicação do regime ambiental de áreas consolidadas previsto no Código Florestal de todas as áreas de preservação permanente inseridas no bioma da Mata Atlântica”.
[3] Confira, por exemplo: ADI 2.010-QO-DF, Rel. Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno.
[4] Cf. Art. 102, I, ‘a’. Ver tbm: Art. 105, III, ‘a’.
[5] Confira: “Ação direta de inconstitucionalidade. Ato estatal e conteúdo de norma infraconstitucional. Precedente da Corte. 1. A pretensão de cotejo entre o ato estatal impugnado e o conteúdo de outra norma infraconstitucional não enseja ação direta de inconstitucionalidade, na linha de precedentes da Corte. (…) Ocorre que este cotejo, entre leis infraconstitucionais, não permite a utilização da ação direta de inconstitucionalidade, que faz parte do sistema concentrado da constitucionalidade das leis. A violação deve ser direta contra a Constituição Federal’. (ADI 1692 – Rel.: Ilmar Galvão)
“(…) A alegada ofensa (…) depende, necessariamente, da interpretação de diplomas impregnados de índole meramente infraconstitucional (….). O que se pretende (…) é o exame de constitucionalidade de ato legislativo a ser realizado – com evidente subversão dos princípios que regem o controle normativo abstrato – a partir do confronto do seu conteúdo com espécies jurídicas de índole igualmente legislativa, para, daí, e em desdobramento exegético ulterior, estabelecer-se, mediante prévia aferição, o cotejo consequente com o texto da própria Constituição da República. (…) Como se sabe (…), situações de litigiosidade constitucional reflexa não se qualificam, por absoluta ausência de possibilidade jurídica, como objeto válido e adequado à fiscalização normativa abstrata”. (ADI 1419 –Rel.: Celso de Mello)
“(…) 4. Inviabilidade do exame de constitucionalidade da Lei rondoniense: questão posta para cotejar a Lei rondoniense n. 1.126/2002 com a Lei nacional n. 8.078/90 (Código de Defesa do Consumidor). Exame de legalidade que não viabiliza o controle abstrato da lei estadual por meio da ação direta. Precedentes. 5. Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida” (ADI 2.876 – Rel.: Cármen Lúcia). No mesmo sentido: ADI 4131 – Rel.: Luiz Fux.
“O recurso especial, por sua vez, está vocacionado, no campo de sua específica atuação temática, à tutela do direito objetivo infraconstitucional da União. A sua apreciação jurisdicional compete ao STJ, que detém, ope constitutionis, a qualidade de guardião do direito federal comum. O legislador constituinte, ao criar o STJ, atribuiu-lhe, dentre outras eminentes funções de índole jurisdicional, a prerrogativa de uniformizar a interpretação das leis e das normas infraconstitucionais emanadas da União Federal (CF, art. 105, III, c)” (AI 603.866 AgR – Rel.: Marco Aurélio)
[6] Confira: <https://oglobo.globo.com/sociedade/cientistas-dizem-que-proteger-floresta-combater-avanco-da-covid-19-24466345>.
[7] Cf. Art. 9º da Lei Complementar nº 95/1998.
[8] Cf. Art. 186, II, da Constituição Federal de 1988.
[9] Nesse sentido, confira, por exemplo: ADI 4717 – Rel.: M. Cármen Lúcia; ADI 3646 – Rel.: M. Dias Toffoli; ADI 5475 – Rel. M. Cármen Lúcia; RE 654833 – Rel.: M. Alexandre de Moraes.
[10] Expressão usada pelo Ministro do Meio Ambiente na reunião ministerial do dia 22/05/2020, cujo teor foi liberado pelo Supremo Tribunal Federal, e que tem referência direta à redução do rigor das normas ambientais.
