Opinião & Análise

LINDB

A vinculatividade dos precedentes administrativos e as alterações da LINDB

As mudanças na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro contribuem para o resguardo da segurança jurídica

LINDB
Túnel do Tempo - Senado Federal Foto: Leonardo Sá/Agência Senado

As alterações empreendidas na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) pela Lei 13.655/18 provocaram profundo impacto na rotina administrativa, na medida em que estabeleceram novas diretrizes relacionadas à tomada de decisões, à responsabilização dos gestores e às hipóteses de realização de consulta pública em casos de grande relevância.

A cognominada Lei Anastasia (Lei 13.655/18) foi duramente criticada por diversos órgãos e entidades, mormente pelo fato de, em tese, permitir que agentes públicos não sejam adequadamente responsabilizados por condutas avessas ao interesse coletivo, pois alguns dos seus enunciados normativos admitem justificativas amplas e subjetivas para afastar a imputação de prática de irregularidade.

Nesse sentido, o art. 22, §1º, da LINDB, estabelece que em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente. Percebe-se, assim, que a referência à análise das circunstâncias práticas permite uma apreciação subjetiva e que, de certa forma, pode dar margem a exclusões indevidas de responsabilidade.

Sem embargo do disposto, os contornos atuais da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro também contribuem para o resguardo da segurança jurídica, principalmente pelo prestígio que é conferido aos precedentes administrativos. É natural que o administrado exija do Poder Público um mínimo de previsibilidade, cognoscibilidade e estabilidade dos posicionamentos dos agentes estatais1.

Afinal de contas, não é possível chancelar uma verdadeira jurisprudência lotérica administrativa, a qual produz manifestações anti-isonômicas e violadoras de direitos e garantias fundamentais.

Imagine, por exemplo, que dois servidores pleiteiem o implemento de certa gratificação, na via administrativa, e, apesar de se encontrarem na mesma situação, recebem respostas divergentes. Esse cenário, longe de parecer mera especulação, faz parte da realidade da Administração Pública brasileira.

Apesar de pouco aventado pela doutrina administrativista moderna, os precedentes administrativos constituem verdadeiros referenciais para pronunciamentos futuros da Administração Pública, com vistas a evitar, como se disse, tratamento desigual e violador da segurança jurídica. Quando se está lidando com casos parelhos, é mister que se aplique a mesma razão decisória, sob pena de conspurcar a isonomia entre os administrados, gerando, por conseguinte, dispersão de posicionamentos administrativos.

Em convergência com o disposto, Rafael Carvalho Rezende de Oliveira2 aduz que “o precedente administrativo pode ser conceituado como a norma jurídica retirada da decisão administrativa anterior, válida e de acordo com o interesse público, que, após decidir determinado caso concreto, deve ser observada em casos futuros e semelhantes pela Administração”.

Em países que adotam a dualidade de jurisdição, a exemplo da segregação entre contencioso administrativo (Conselho de Estado) e judicial (Corte de Cassação), na França, há um maior aprofundamento teórico do precedente administrativo, a fim de guarnecer a integridade decisória dos pronunciamentos oriundos do Conselho de Estado.

Nessa linha de intelecção, a Lei nº 13.655/2018 transmudou a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) (Decreto-Lei nº 4.657/42), chancelando a necessidade de proteção à segurança jurídica, em sede de pronunciamentos administrativos, nos moldes do que é possível verificar da redação do art. 30, da LINDB:

Art. 30. As autoridades públicas devem atuar para aumentar a segurança jurídica na aplicação das normas, inclusive por meio de regulamentos, súmulas administrativas e respostas a consultas.

Parágrafo único.  Os instrumentos previstos no caput deste artigo terão caráter vinculante em relação ao órgão ou entidade a que se destinam, até ulterior revisão. (Grifos nossos)

O Decreto Federal nº 9.830/2019, cujos termos regulamentaram os novos dispositivos da LINDB, reforçou o enunciado normativo acima transcrito, por ducto de seu art. 19:

Art. 19.  As autoridades públicas atuarão com vistas a aumentar a segurança jurídica na aplicação das normas, inclusive por meio de normas complementares, orientações normativas, súmulas, enunciados e respostas a consultas.

Parágrafo único.  Os instrumentos previstos no caput terão caráter vinculante em relação ao órgão ou à entidade da administração pública a que se destinarem, até ulterior revisão. 

Com efeito, as alterações da LINDB reforçaram, no contexto administrativo moderno, a regra do stare decisis, com o escopo de determinar a vinculatividade dos precedentes administrativos, tanto sob o prisma vertical (observando-se a estrutura hierárquica estabelecida na Administração Pública) como horizontal (observância do padrão decisório pelo próprio órgão/entidade que o proferiu – autovinculação).

Antes mesmo da edição da Lei 13.655/2018, já era possível defender a vinculatividade dos precedentes administrativos, com fundamentos no art. 2º, parágrafo único, XIII, e no art. 50, VII, da Lei 9.784/99:

Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:

(…)

XIII – interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação.

(…)

Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:

(…)

VII – deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;

O novel enunciado normativo trata de densificar, portanto, os princípios da segurança jurídica, da isonomia, da razoável duração do processo administrativo e da eficiência.

Afinal de contas, a título exemplificativo, inexiste racionalidade da atuação administrativa, quando o órgão inferior deixa de aplicar o entendimento consolidado do órgão superior, forçando, por conseguinte, um retrabalho das autoridades responsáveis por proferir a última palavra relativa à determinada questão jurídica.

Além disso, esse tipo de postura retarda o curso do processo, de tal modo que há prejuízo à efetividade da tutela administrativa. Nessa linha de intelecção, consoante consigna Gustavo Marinho de Carvalho3: “Uma das maneiras de a Administração Pública torna-se mais eficiente na realização de suas atribuições, dá-se também pela adoção dos precedentes administrativos. Ao se estabelecer que diante de situações similares deve-se adotar a mesma decisão, é inegável que a Administração se torna mais eficiente, pois minimizam-se as oscilações e contradições no momento de aplicar determinada norma jurídica, sem contar que o tempo despendido diminui consideravelmente.”

Os argumentos expendidos em linhas pretéritas demonstram que as noveis modificações legislativas ampliaram, sobremaneira, o espectro de vinculatividade dos pronunciamentos administrativos, pois, era comum, em tempos outros, apenas reconhecer a obrigatoriedade de padrões decisórios devidamente sumulados ou encartados em pareceres normativos.

Isso resulta, definitivamente, em uma mudança de cultura jurídica no âmbito da Administração Pública, tendo em vista que é preciso certo refinamento teórico para que sejam aplicados adequadamente os precedentes administrativos.

O primeiro ponto de relevo é a necessidade de compreensão da ratio decidendi do precedente administrativo, posto que a ementa decisória ou a conclusão arrematada pelo órgão/entidade, desde que tomadas em caráter exclusivo, não servem à compreensão daquilo que efetivamente se traduz como fundamento determinante.

A norma precedental, para que seja dimensionada de forma precisa, depende da análise vertical dos argumentos centrais levados em consideração para o deslinde da questão jurídica, bem como da compreensão das circunstâncias fáticas.

É impossível compreender e aplicar o precedente administrativo, sem que sejam levadas em conta as peculiaridades do caso tomado como referencial decisório. Rafael Carvalho Rezende de Oliveira4 dispõe que: “O caráter vinculante dos precedentes administrativos é retirado do motivo e do conteúdo da decisão administrativa, devendo ser adotada a mesma ratio decidendi em casos futuros e semelhantes.”

Nesse sentido, por exemplo, pode o administrado suscitar o distinguishing (distinção), em função da aplicação inadvertida do precedente administrativo pelo Poder Público ao seu caso.

Assim, é preciso que os agentes públicos estejam preparados para trabalhar com precedentes administrativos, sob pena de, ao invés de prestigiarem a tão necessária segurança jurídica, gerarem um estado de instabilidade e inefetividade deletérios.

Nessa ordem de ideias, é fundamental destacar que a LINDB também se preocupou com o eventual overruling (superação total) do precedente administrativo, na medida em que previu, em seu art. 23, um regime de transição, quando em jogo o estabelecimento de interpretação ou orientação nova sobre norma de conteúdo indeterminado, cujos contornos imponham novo dever ou novo condicionamento de direito. Tem-se aí uma espécie de modulação de efeitos, em compasso com o que prevê o art. 927, §3º, do Código de Processo Civil, a fim de guarnecer a estabilidade das relações jurídicas.

Tomando-se por base as considerações expendidas, espera-se que a Administração Pública, diante da vigência dos novéis enunciados normativos, direcione seus esforços para o aperfeiçoamento do sistema de precedentes administrativos, pois a superficialidade da discussão do tema proposto impede os avanços necessários à efetivação da segurança jurídica.

_________________________________________________________________

1 ÁVILA, Humberto. Segurança jurídica: entre permanência, mudança e realização no direito tributário. 2ª edição. Malheiros. São Paulo, 2012.

2 OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende de Oliveira. Precedentes no Direito Administrativo. Forense. Rio de Janeiro, 2018, p. 95.

3 CARVALHO, Gustavo Marinho de. Precedentes administrativos no direito brasileiro. Contracorrente. São Paulo, 2015, p. 142.

4 OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende de Oliveira. Precedentes no Direito Administrativo. Forense. Rio de Janeiro, 2018, p. 129.


Faça o cadastro gratuito e leia até 10 matérias por mês. Faça uma assinatura e tenha acesso ilimitado agora

Cadastro Gratuito

Cadastre-se e leia 10 matérias/mês de graça e receba conteúdo especializado

Cadastro Gratuito