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Maria Carolina Foss

Diogo Rosenthal Coutinho

Marcelo Miterhof

A recente <a href="https://oglobo.globo.com/politica/noticia/2023/08/23/cientistas-lamentam-inclusao-do-setor-em-limite-do-arcabouco-fiscal.ghtml">aprovação</a> do arcabouço fiscal pela Câmara de Deputados incluiu a área de ciência, tecnologia e inovação (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/ciencia">CT&amp;I</a>). O texto, que limita gastos governamentais, foi recebido com desânimo por parte da comunidade científica e de outros representantes da área de CT&amp;I no país pois, quando de sua votação no Senado, investimentos nesse campo haviam sido <a href="http://portal.sbpcnet.org.br/noticias/abc-e-sbpc-expressam-preocupacao-com-decisao-da-camara-sobre-investimentos-em-ciencia-e-tecnologia/">poupados</a>.
Há três anos, <a href="https://www.jota.info/coberturas-especiais/inova-e-acao/articulacao-para-a-inovacao-o-caso-magnamed-28042020">publicamos</a> neste JOTA um texto em que discutíamos um cenário desanimador, revelado pelos indicadores da Pintec (a pesquisa de inovação realizada pelo IBGE). O levantamento apontava uma queda no percentual de empresas inovadoras no Brasil. De lá para cá, apesar disso, o papel crucial da CT&amp;I para desenvolver soluções para a mais grave tragédia sanitária do século – a pandemia da Covid-19 – foi explicitado e reconhecido.
As vacinas são o exemplo mais marcante desses esforços, evidenciando a imprescindibilidade da pesquisa e desenvolvimento (P&amp;D). Para além das vacinas, a pandemia desvelou, ainda, a necessidade do desenvolvimento inovador de diferentes insumos e equipamentos de saúde, aparato também fundamental no combate ao vírus. O caso da empresa Magnamed conecta o contexto do ano de 2020 com a atualidade. 
A empresa é fabricante de ventiladores pulmonares e atendeu, em regime de urgência, à demanda do <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/ministerio-da-saude">Ministério da Saúde</a> para fornecer os equipamentos para a expansão das unidades hospitalares do Sistema Único de Saúde (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/sus">SUS</a>). A resposta da empresa – em conjunto com a atuação de outras firmas, engenheiros e pesquisadores vinculados às universidades para atender a necessidade do SUS – traduziu uma articulação exemplar de atores e instituições do Sistema Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação (SNCTI).<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote1sym" name="sdfootnote1anc">[1]</a> 
Mas a trajetória da Magnamed inicia-se bem antes da pandemia. A fabricante de ventiladores pulmonares foi constituída, ainda no final da década de 1990, por profissionais egressos de universidades públicas. A empresa obteve apoio estatal para alavancar o seu negócio e depois para desenvolver seu protótipo de ventilador pulmonar. Contou, nisso, com <a href="https://www.jota.info/coberturas-especiais/inova-e-acao/articulacao-para-a-inovacao-o-caso-magnamed-28042020">apoio</a> do Programa PIPE da Fapesp e recebeu, ademais, investimento por meio de participação acionária do fundo Criatec, do BNDES. 
Há poucos meses, em junho, a Magnamed obteve <a href="https://pesquisaparainovacao.fapesp.br/empresa_apoiada_pela_fapesp_recebe_aprovacao_para_iniciar_producao_de_ventiladores_pulmonares_nos_eua/2754">aprovação</a> das autoridades regulatórias dos Estados Unidos para produção dos ventiladores pulmonares na Flórida. O processo de certificação nos EUA foi longo e custoso e a empresa é a “primeira fabricante brasileira de ventiladores pulmonares no mercado norte-americano”. Os investimentos somente no processo de certificação, incluindo gastos com a criação de laboratórios, protótipos, consultoria e viagens, somaram mais de US$ 1 milhão. 
Nem todas as empresas e/ou empreendimentos que recebem apoio estatal atingem resultados como os da Magnamed. Isso não é um problema, muito menos um problema do sistema brasileiro de CT&amp;I. Muitas <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/vacinas-velocidade-operacao-warp-speed-23062021">vacinas</a>, aliás, não atingiram os resultados de eficácia esperados, ficando pelo caminho durante o processo de pesquisa e desenvolvimento. Isso porque na tomada de decisão por investir em P&amp;D, seja pelo Estado ou pelo investidor de capital privado, há variáveis que não podem ser conhecidas de antemão, impedindo o cálculo preciso e a garantia de viabilidade econômica. Dito de outra forma, a política pública que aloca recursos para ciência, tecnologia e inovação é intrinsecamente ameaçada por diversos riscos.
Há no processo inovativo uma incontornável incerteza, tecnológica e de mercado, que são maiores nas etapas iniciais de desenvolvimento. É isso que, por um lado, faz com que o apoio público à ciência, tecnologia e inovação seja amplamente difundido nos países mais bem sucedidos. Por outro, o Estado corre o risco porque as inovações são intensivas em externalidades, benefícios econômicos e sociais que não são internalizáveis nas receitas de uma empresa ou de um projeto, casos dos benefícios das vacinas e dos ventiladores mecânicos durante a pandemia.
O direito tem criado e viabilizado instrumentos diversos para botar em prática o apoio estatal à inovação. No Brasil, na última década, diferentes leis e regulamentos foram alterados para criação ou aperfeiçoamento de instrumentos de política pública para incentivar a inovação nas empresas. Sob a influência do direito europeu, incorporamos uma série de mecanismos de compras públicas para inovação, como são as encomendas tecnológicas, o tipo de <a href="https://portal.fiocruz.br/noticia/fiocruz-divulga-contrato-de-encomenda-tecnologica-com-astrazeneca">contrato </a>utilizado para compra da vacina do laboratório AstraZeneca pela BioManguinhos/Fiocruz. 
Para além das compras públicas, há mecanismos de estímulo da inovação, por meio de incentivos fiscais, acordos e alianças envolvendo universidades, empresas e outras instituições de CT&amp;I, subvenção às atividades de P&amp;D, investimento por meio de participação societária em empresas potencialmente inovadoras, entre outros.<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote2sym" name="sdfootnote2anc">[2]</a> O <a href="https://www.jota.info/coberturas-especiais/inova-e-acao/um-direito-para-a-inovacao-13112018">direito da inovação</a> também incorporou a possibilidade de experimentação em política pública, por meio dos chamados sandboxes regulatórios, ambientes nos quais modelos e regimes jurídicos são experimentados com o fim de permitir o desenvolvimento de modelos de negócio inovadores, teste de protótipos e outras técnicas e tecnologias em fase experimental.<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote3sym" name="sdfootnote3anc">[3]</a>
Os sandboxes regulatórios vêm sendo adotados por distintas esferas da administração pública brasileira.<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote4sym" name="sdfootnote4anc">[4]</a> Agências reguladoras, autarquias, empresas públicas, municípios e outros entes públicos veem com entusiasmo o ambiente regulatório de experimentação, que possibilita explorar, com margem de ajustes e incorporação de aprendizado, soluções inovadoras por meio da interação público-privada. A ideia de criar “laboratórios” de testes de normas de regulação voltada à inovação, no entanto, não é <a href="https://www.jota.info/tributos-e-empresas/regulacao/forjando-o-mercado-sobre-fintechs-sandboxes-e-competicao-17102019">nova</a>. Já se disse que as tecnologias e as inovações avançam em ritmo cada vez mais acelerado, e que nessa dinâmica de gato-e-rato, a regulação tende a vir a reboque, como solução concebida a posteriori. 
Menos se discute, porém, o fato importante de que é a regulação (com seu <a href="https://rbs.sbsociologia.com.br/index.php/rbs/article/view/833">arcabouço jurídico</a>), em seu papel constitutivo das instituições – entre as quais o próprio mercado –, que fornece as condições para que o processo inovativo se desenvolva, dando propósito ao crescimento econômico em sua missão de indutor do desenvolvimento científico e tecnológico.<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote5sym" name="sdfootnote5anc">[5]</a> A regulação, em certo sentido, preexiste à inovação, além de voltar, em seguida, para discipliná-la e catalisá-la, ajudando a fomentar as diversas externalidades que esse processo gera para sociedade. É um equívoco, portanto, a hipótese de que a regulação, por princípio, atrapalha ou compromete a inovação. Tudo depende de como se regula. 
O caso da Magnamed joga luz importante sobre a relevância do arcabouço mais geral das políticas públicas de inovação, que requerem investimento público contínuo e dão suporte para que o processo inovativo ocorra nas empresas, bem como estimulam P&amp;D em outras instituições científicas, tecnológicas e de inovação (ICTs). Não basta ter um conjunto de leis ou um punhado de políticas públicas para que se constituam e prosperem empresas inovadoras. Mas o direito tem função relevante ao operacionalizar os meios de atuação das políticas públicas. 
A empresa valeu-se de diferentes instrumentos regulatórios de estímulo à inovação e aderiu a normas e arranjos jurídicos diversos no Brasil e no exterior em razão de sua expansão internacional. Houve, no caso, o mérito empreendedor de seus criadores, mas também foram chave as políticas de CT&amp;I brasileiras e seu correspondente arcabouço jurídico regulatório.
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<a class="sdfootnotesym" style="font-family: inherit; font-style: inherit; font-variant-ligatures: inherit; font-variant-caps: inherit;" href="#sdfootnote1anc" name="sdfootnote1sym">[1]</a> A esse propósito, vale lembrar, aliás, que a Constituição Federal determina que SNCTI deve ser organizado em regime de colaboração entre entes, tanto públicos quanto privados, com vistas a promover o desenvolvimento científico e tecnológico e a inovação (art. 219-B, após Emenda nº 85/2015).
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote2anc" name="sdfootnote2sym">[2]</a> Esse é objeto de análise de projeto de pesquisa em desenvolvimento por Foss e Coutinho denominado “Incertezas jurídico-institucionais em atividades de inovação” com suporte da Fapesp (Processo 2019/16147-7)."
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote3anc" name="sdfootnote3sym">[3]</a> Sobre o ambiente regulatório experimental, ver art. 2º, II da <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp182.htm">Lei Complementar 182/2021</a>. 
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote4anc" name="sdfootnote4sym">[4]</a> O setor financeiro é marcadamente adepto desse modelo – ver, por exemplo, o <a href="https://conteudo.cvm.gov.br/legislacao/sandbox_regulatorio.html">sandbox da CVM</a>. Observa-se, ainda, a difusão desse experimento regulatório em diferentes municípios do país (exemplos de <a href="https://prefeitura.poa.br/carta-de-servicos/sandbox-regulatorio">Porto Alegre</a>, <a href="https://www.sandboxrio.com.br/">Rio de Janeiro</a>, e <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/coluna-do-tracking/prefeitura-de-niteroi-estabelece-regras-para-sandbox-regulatorio-e-living-labs-29082023">Niterói</a>, etc.). Outros entes públicos também se voltam a esse modelo, como a Aneel, por meio do <a href="https://www.gov.br/aneel/pt-br/empreendedores/sandboxes-tarifarios">sandbox tarifário</a>. Veja-se, ainda, <a href="https://embrapii.org.br/chico-saboya-defende-sandbox-regulatorio-flexibilizar-regras-ciencia-tecnologia-inovacao/">a posição defendida pelo presidente da Embrapii </a>em audiência na Câmara dos Deputados. 
<div id="sdfootnote5">
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote5anc" name="sdfootnote5sym">[5]</a> Exemplos de regulação prévia que estimularam positivamente o comportamento de mercado são do Programa Brasileiro de Etiquetagem Veicular (PBE-V), vinculado ao Inovar-Auto, cujo escopo era apoiar o desenvolvimento tecnológico, a inovação, a segurança, a proteção ao meio-ambiente, a eficiência energética e a qualidade dos veículos automotores por meio de isenção tributária. O PBE-V era um dos requisitos para os fabricantes e montadoras que buscassem aderir ao Inovar-Auto, uma vez que que estimulava a criação de uma demanda no mercado consumidor por veículos mais eficientes. De forma geral, dados sugerem que a indústria automotiva buscou comercializar veículos com maior eficiência energética e que essa característica acabou influenciando adicionalmente na escolha do consumidor (veja <a href="https://repositorio.ipea.gov.br/handle/11058/8943?mode=full">aqui</a>). Outro programa (regulado) que serve de exemplo foi o Procel de Economia de Energia, que informou o consumidor sobre a eficiência energética de eletrodomésticos (por exemplo, aparelhos de ar condicionado, geladeiras, entre outros). 
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JOTA

O direito tem criado e viabilizado instrumentos diversos para botar em prática o apoio estatal à inovação

A regulação para a inovação

O direito tem criado e viabilizado instrumentos diversos para botar em prática apoio estatal à inovação no Brasil