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Sergio L. B. F. Reis

Acompanhar o mercado audiovisual nesses últimos anos tem sido uma tarefa gratificante. Percebe-se o seu crescimento no Brasil e no exterior, além de um incremento na variedade de conteúdo, tanto pelo produzido, como também pelo que pode ser acessado. Se, antigamente, os filmes somente podiam ser assistidos em salas de cinema, atualmente circulam de diversas formas, ocorrendo o consumo de audiovisual em diversos formatos e várias “janelas”, tais como televisores, tablets e telas de celular. Trata-se, portanto, de um setor extremamente inovador e dinâmico que foi positivamente impactado pela digitalização.
Uma característica do audiovisual está no fato de ser uma atividade socialmente sensível, demandando uma política pública que enxergue o setor sobre duas perspectivas, a cultural e a comercial. A cultural leva à criação de bens audiovisuais que reflitam a nossa cultura e as características próprias de nosso país, são produtos que nos levam a nos reconhecermos como brasileiros, captar aspectos sociais e criar uma memória, tendo um significativo valor existencial.  Esta perspectiva está presente na política cultural dos mais diversos países.
No que tange à perspectiva comercial, esta é tão importante quanto a cultural e as duas muitas vezes estão alinhadas, não havendo necessariamente um antagonismo. Nesta perspectiva, existe uma lógica industrial, voltada à ideia de que o crescimento do audiovisual potencializa a formação de uma indústria que gera empregos e receitas, além de divisas na eventual exportação de conteúdo e serviços. Dessa forma, ao pensar numa política pública para o audiovisual, é necessário sempre ter em mente esses dois prismas: o cultural e o comercial.
No Brasil houve uma opção por estabelecer uma política pública para o audiovisual diferida em vários órgãos e camadas, incluindo um locus importante no âmbito da regulação, com uma agência reguladora, a Agência Nacional do Cinema (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/ancine">Ancine</a>), concebida como um órgão para atuação no cinema, mas que, desde a sua fundação, em 2001, migrou para uma atuação mais ampla, englobando diversos segmentos do audiovisual como o home video, TV por assinatura e a publicidade.
Cabe ressaltar que a Ancine é um modelo sui generis, tanto no que tange ao mercado audiovisual como também em relação às agências reguladoras. No setor audiovisual, ao longo da história brasileira houve diversos modelos de órgãos de fiscalização e de fomento. No passado recente houve o modelo de empresa pública com a Embrafilme, que atuava como distribuidora, além de funções estatais de fiscalização.
O modelo inaugurado pela Ancine vislumbra que um mesmo órgão seja responsável pelo fomento e desenvolvimento do setor e a sua regulação. No fomento, existe uma atuação direta do Estado, através de editais nos mais variados segmentos da atividade, mas também mecanismos de delegação do processo de escolha do investimento em obras audiovisuais aos agentes privados, através dos mecanismos de renúncia fiscal. Os mecanismos de renúncia são gerais, como aqueles afetos ao imposto de renda, e podem ser específicos, ligados a tributos inerentes à atividade audiovisual.
Por sua vez, na regulação existem mecanismos de correção de assimetrias de informação, monitoramento do abuso de poder econômico, limites a integrações verticais e mecanismos de cotas que permitam o acesso ao mercado do conteúdo brasileiro.
Diante deste cenário, apresentado de forma bastante objetiva, fica a questão de como atualizar os instrumentos de política pública considerando as novas tecnologias e modelos de negócio existentes. Cabe menção aos trabalhos apresentados no âmbito do JOTA afetos ao tema, como o <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/reg/a-atuacao-da-ancine-em-relacao-a-publicidade-na-internet-08082017">artigo</a> de Mariana Vianna e Ana Luíza Calil “Ancine entre boatos e a realidade: qual é o futuro da regulação dos vídeos on demand?” e o <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/novo-marco-regulatorio-streaming-no-brasil-impactos-no-mercado-28052021">texto</a> de Ana Paula Calil e Matheus Vieira “Novo marco regulatório de streaming no Brasil: impactos no mercado”. Nesta oportunidade pretendo focar na necessidade de atualização dos marcos regulatórios do audiovisual.
<h3>Marco regulatório</h3>
A ideia de marco regulatório é relativamente simples e pode ser resumida em um norte legal estabelecido no processo legislativo para a regulação de um dado setor. A lei estabelece princípios, objetivos e diretrizes para que o Estado atue e, muitas vezes, na mesma lei, também cria o órgão que será responsável pela concretização dessas diretrizes.
O marco regulatório do setor audiovisual é a <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/mpv/2228-1.htm">MP 2228/01</a>, complementada pela <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8685.htm">Lei do Audiovisual</a> em alguns pontos (Lei 8.685/93), e, posteriormente, pela Lei do SeAC, que trata da Comunicação Audiovisual de Acesso Condicionado, também conhecida como TV por assinatura (Lei 12.485/11), e algumas leis e normas complementares.
Na Medida Provisória existe também a criação da Ancine como órgão do Estado dirigido à implantação desse marco legal e regulatório. Deve ser ressaltado que houve uma opção por não estabelecer um marco regulatório que alcançasse a TV aberta, apesar da existência de iniciativas e projetos de lei que foram debatidos, mas que não se tornaram leis, incluindo os projetos de criação da Ancinav (Agência Nacional do Cinema e do Audiovisual).
Um ponto relevante acerca dos marcos regulatórios diz respeito ao fato de que, se esses marcos forem muito amplos ou abertos, será conferido um poder muito grande ao órgão regulador. Em que pese o fato de seus dirigentes serem indicados pelo presidente de República e sabatinados pelo Senado, deve ser observada a competência do Poder Legislativo no sentido de definir os interesses da coletividade, o norte da política pública e demarcar a intensidade e os limites da intervenção estatal.
Por sua vez, um marco regulatório muito detalhado e contendo muitas especificidades pode ter uma implementação difícil e, no caso de mercados muito dinâmicos, pode ficar desatualizado na medida em que a inovação traga novos modelos de negócio, formas de comercialização e sejam estabelecidas novas relações entre os agentes da cadeia produtiva e consumidores.
No caso do setor audiovisual, desde 2001, data de aprovação da MP de criação da Ancine, houve um significativo avanço na forma de circulação das obras audiovisuais, incluindo o crescimento da TV por assinatura e, mais recentemente, o crescimento dos serviços de streaming em suas várias formas, tanto como acessórios de serviços de TV por assinatura, mas também como serviços independentes, objetos de uma contratação específica.
Neste cenário de mudança tecnológica é necessário aferir como tais mudanças impactaram a sociedade brasileira e como esta mesma sociedade espera que o tema seja tratado. A partir desta definição caberá a definição das diretrizes que formaram um novo marco regulatório para o setor. Entendo que noções como diversidade, liberdade de expressão, livre iniciativa, concorrência e outros princípios constitucionais e legais presentes nos marcos regulatórios continuam sendo objetivos a serem alcançados, e a questão passa a ser o norte e quais serão os instrumentos regulatórios a serem utilizados para alcançar tais objetivos.
No marco regulatório vigente, houve a opção pela regulação e pela adoção de instrumentos de fomento voltados ao desenvolvimento do setor, surgindo inclusive o fomento regulatório em que se utilizam instrumentos mistos a fim de induzir o equilíbrio e a diversidade de conteúdo audiovisual.
Ademais, é preciso ressaltar que existe um ambiente concorrencial complexo envolvendo os agentes do mercado, assim como consumidores, que utilizam tecnologias distintas afetas à transição em serviços afins. O surgimento de uma nova tecnologia não determina o fim da anterior da noite para o dia, existindo um mercado híbrido com uma maior variedade de agentes.
Neste cenário, existe o risco de assimetria regulatória que, assim como a assimetria tributária, tem um impacto concorrencial significativo. Por exemplo, um agente que atua como distribuidor de TV por assinatura tem certas obrigações regulatórias e tributárias afetas à sua atividade. Se um agente atuante no segmento de streaming passa a atuar no mesmo mercado geográfico, competindo com o outro agente, mas sem as mesmas obrigações regulatórias e tributárias, este segundo agente passa a ter uma vantagem associada à assimetria regulatória existente. Esta vantagem se dá pela abstenção da atuação do Estado e pela falta de atualização do marco regulatório setorial.
<h3>Conclusão</h3>
Diante das questões apresentadas de forma bastante objetiva nesse texto, entendo que é necessário estabelecer um amplo debate em nossa sociedade para entender como enxergamos essa nova estrutura do mercado audiovisual e quais são as suas expectativas para esse setor diante das novas tecnologias e modelos de negócio. Dada a sua afinidade com a comunicação social, princípios constitucionais como a liberdade de expressão e a diversidade de fontes de informação deverão estar representados em sua devida dimensão, assim como aspectos concorrenciais e temas afetos aos conglomerados.
É necessário que nosso país analise os modelos regulatórios que estão sendo definidos em outros países e tenha a humildade de se apropriar de ideias e conceitos interessantes e, ao mesmo tempo, tenha independência para agregar fundamentos e aspectos que dizem respeito aos nossos interesses nacionais e à nossa visão de mundo e interesses.
Não é difícil perceber que o nosso Legislativo tem um volume gigantesco de questões para se debruçar cotidianamente, mas espera-se que seja aberto um espaço nessa agenda para debater e definir um novo marco regulatório para o audiovisual compatível com os tempos atuais, permitindo que nossas produções e nossa criatividade continuem encantando espectadores no Brasil e mundo afora.<a href="#_ftnref1" name="_ftn1"></a>

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JOTA

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