A Corte Interamericana de Direitos Humanos publicou sua sentença no caso Viteri Ungaretti vs. Equador, de 27 de novembro 2023. Somente divulgada em 22 de março de 2024, a decisão é um marco no direito internacional dos direitos humanos e no regime global anticorrupção.[1] Indo além do que decidiu o Tribunal Europeu de Direitos Humanos (TEDH) nos casos Guja vs. Moldávia (2008)[2] e Halet vs. Luxemburgo (2023),[3] a Corte IDH afirmou a essencialidade das normas de proteção de alertadores, reportantes ou denunciantes de boa-fé (whistleblowers ou lanceurs d’alerte), para garantir a liberdade de expressão, o livre fluxo de ideias, o acesso à informação e a integridade da Administração Pública.

Não há uma definição convencional do que seja um whistleblower. Segundo um informe de 2015 da Relatoria Especial para a Liberdade de Expressão das Nações Unidas, um alertador é uma pessoa prudente que revela informações acreditando que são verdadeiras e que constituem um dano ou ameaça de dano a um interesse público relevante, “como a violação do direito nacional ou internacional, abuso de autoridade, desperdício, fraude ou lesões ao meio ambiente, à saúde ou à segurança pública”.[4]

Julio Rogelio Viteri Ungaretti era o adido naval equatoriano em Londres. Nesta condição, comunicou aos seus superiores e à Embaixada a existência de irregularidades em contratos de leasing firmados por Quito para funcionamento da adidância do país no Reino Unido. Em razão de suas denúncias, Viteri foi sancionado por quatro vezes pela Marinha equatoriana, teve limitada sua progressão na carreira militar, foi levado a deixar seu país e sofreu consequências diversas em sua vida laboral e pessoal.

A conexão entre a liberdade de expressão e o papel dos whistleblowers é uma construção europeia, que tem em mira o caráter bifronte desse direito fundamental, que compreende os direitos de receber e de transmitir informações, conforme o art. 10 da Convenção Europeia de Direitos Humanos, de 1950. Ao enfrentar o tema, inicialmente a Corte IDH estipulou a importância da luta contra a corrupção conforme uma perspectiva de direitos humanos, em harmonia com os estândares regionais e globais,[5] que consideram que a corrupção gera “impactos negativos para a vigência dos direitos humanos”.[6] Em suas diversas formas, formas, o fenômeno em questão ameaça a democracia e os direitos humanos, afetando os direitos de pessoas em particular e os direitos de todos, difusamente, pois na sua presença “se vulnera a confiança da população no governo e, com o tempo, na ordem democrática e no estado de direito”. [7]

No que diz respeito ao tesouro público e a sua capacidade de implementar políticas públicas, nas premissas do julgado em questão, a Corte IDH asseverou que:

[...] a corrupção tem o efeito de reduzir os recursos disponíveis e necessários para a realização dos direitos humanos das pessoas que se encontram no território do Estado. Entre outros impactos negativos, reduz a capacidade dos Estados para mobilizar recursos destinados à prestação de serviços essenciais com o fim de dar efetividade aos direitos e provoca discriminação no acesso aos serviços públicos em favor de quem pode influir sobre as autoridades, por exemplo, mediante subornos o recorrendo à pressão política.[8]

Para decidir se, ao punir Viteri, o Equador violou sua liberdade de expressão, consagrada no art. 13 da Convenção Americana de Direitos Humanos (CADH),[9] o Tribunal Interamericano realizou um diálogo de cortes, uma forma de judicial dialogue que produz uma fertilização jurisprudencial cruzada e projeta concepções comuns por diferentes continentes.[10] Slaughther fala em uma emergente comunidade global de tribunais, que se forma e se apresenta de diversas maneiras e que se fortalece também por meio de referências mútuas ao conteúdo decisório de seus casos, que não são invocados como precedentes, mas como nortes ou como argumentos persuasivos, com vistas à formação, de modo consciente, de uma “jurisprudência global”, que mescla o direito nacional e o internacional.[11]

Os juízes interamericanos consideraram que o Equador não cumpria os standards internacionais[12] sobre mecanismos de denúncia de atos de corrupção (quanto à existência de canais internos e externos adequados e protegidos) e sobre a proteção a denunciantes.[13] Também considerou que o país não respeitava o art. 13 da CADH sobre liberdade de expressão, tendo reforçado o comando aos juízes nacionais e a outras autoridades públicas locais para que realizem, de ofício, o controle de convencionalidade em concreto, para aferir a compatibilidade de normas nacionais com a CADH e a jurisprudência interamericana.[14]

Segundo o Tribunal em San José, um sistema eficiente de proteção a denunciantes deve contar com canais de denúncia independentes e imparciais, internos e externos, que garantam a confidencialidade da identidade dos denunciantes e das informações por eles transmitidas. A comunicação deve merecer resposta imediata – como um aviso de recebimento – e um tratamento quanto ao mérito em um prazo razoável.[15]

Ademais, os Estados devem criar mecanismos de proteção aos denunciantes, de modo que eles não sejam punidos ou demitidos de maneira injustificada em razão das denúncias que formularem. Deve-se assegurar aos alertadores o necessário aconselhamento e assistência jurídicos em relação à notícia-crime que apresentem, mecanismos de correção de retaliações já eventualmente aplicadas e sua isenção de responsabilidade civil ou criminal após a tramitação das comunicações, quando a denúncia tiver sido apresentada com uma “crença razoável na ocorrência” de um ato de corrupção. Vale dizer: a boa-fé é essencial ao modelo.[16]

O Tribunal ressaltou na sentença a importância crucial da proteção das pessoas que denunciam atos de corrupção para pô-las a salvo de retaliações, “a fim de promover uma cultura de responsabilidade e integridade públicas e evitar um efeito intimidatório relativamente a potenciais futuros denunciantes”.[17] A lógica aplicada é semelhante à que se destina à proteção de jornalistas, como forma de evitar o chilling effect, diante da possibilidade de medidas injustas ou desproporcionais de responsabilização.

Em 2018, a Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) havia chegado a uma conclusão similar sobre o liame entre a necessidade de proteção de whistleblowers e o exercício da liberdade de expressão, assinalando caber aos Estados:

[...] promover um ambiente com garantias para a liberdade de denunciar atos de corrupção, o desenvolvimento do jornalismo investigativo e o exercício do direito de procurar, receber e divulgar informações relacionadas com a corrupção”, o que abrange medidas de segurança pessoal, a abolição do crime de difamação e a instituição “de sistemas para proteger os denunciantes de corrupção.[18]

Como consequência dessas constatações, pode-se concluir que há uma proibição convencional de persecução penal (mas não civil) a denunciantes de boa-fé, dado que, não sendo assim, haveria um poderoso efeito dissuasório quanto à formulação de denúncias necessárias à proteção do interesse público, considerando sempre presente que este se relaciona objetivamente ao envolvimento de autoridades públicas ou de funcionários públicos em geral na arena pública.

Há também um dever estatal que se traduz em uma obrigação positiva de adequação de seus sistemas jurídicos mediante a criação de instituições e mecanismos voltados ao fim de viabilizar denúncias e de promover a integridade pública, dever que resulta da missão dos Estados de proverem condições adequadas para o gozo de direitos humanos em geral. Neste âmbito, as liberdades civis de receber e de difundir informação de interesse público são instrumentais à proteção de outros direitos humanos, especialmente os direitos sociais, econômicos, culturais e ambientais (DESCA).

Esses tópicos conjugam-se à obrigação estatal de cumprir a Convenção Interamericana contra a Corrupção, de 1996, que é também instrumental à proteção da integridade do Estado, à estabilidade democrática e ao desenvolvimento humano. Não se pode menosprezar o fato de que, se os funcionários públicos têm o dever de reportar ilícitos de que tomem ciência na Administração Pública, a consequência lógica é que os Estados têm de prover os meios para que tal obrigação funcional seja cumprida. Daí a existência de obrigações estatais estruturantes neste campo. Reportar atos de corrupção é, portanto, um dever dos agentes públicos, mas também um direito civil e político, que teleologicamente se conecta aos DESCA. Neste aspecto, a Comissão Interamericana (CIDH), na sua Recomendação nº 01/2018, assentou que “os Estados têm o dever de adotar medidas legislativas, administrativas [...] para garantir o exercício dos direitos humanos diante das violações e restrições produzidas pelo fenômeno da corrupção”. [19]

No caso Viteri Ungaretti, merece destaque o voto do juiz brasileiro Rodrigo Mudrovitsch, que, tendo acompanhado o Tribunal quanto à responsabilidade internacional do Equador, avançou em seu voto em apartado sobre a importância de restringir a aplicação do direito penal a denunciantes de boa-fé e também a autores de crimes contra a honra relacionados à difusão ou à publicação de informações de interesse público.[20] Apontou também a necessidade de garantir a não repetição de violações, mediante o cumprimento de comandos estruturantes pelo Estado visado.[21] Sua concepção se insere na tradição da Corte IDH de oferecer uma proteção reforçada à liberdade de expressão em casos de interesse público, de modo a “garantir um ambiente livre para o debate público nas sociedades democráticas”.[22] A explicitação do voto, no qual S. Exa. realizou um diálogo com a sentença do caso Viteri e a jurisprudência interamericana, contribui para ampliar a compreensão do julgado e para destacar pontos que exigem avanços pretorianos ou a consolidação de precedentes. Tal boa prática judicial foi muitas vezes adotada por outro juiz brasileiro, Antonio Augusto Cançado Trindade.

O cumprimento da sentença em Viteri Ungaretti se impõe ao Equador por força da res iudicata internacional, nos termos do art. 68.1 da Convenção Americana.[23] Também se aplica ao Brasil e aos demais Estados que reconhecem a competência obrigatória da Corte IDH, em função do caráter irradiante de sua jurisprudência, o que corresponde à concepção de res interpretata. Na jurisdição brasileira, desde a década passada, a Lei 13.608/2018, alterada pela Lei 13.964/2019 (Pacote Anticrime)[24] cuida dos whitleblowers. A reforma promovida por essas leis foi um passo importante para a conformidade estatal brasileira, mas a base jurídica para essa proteção funcional, o sistema de incentivos e, sobretudo, as imunidades à responsabilização civil, administrativa e criminal ainda precisam ser aperfeiçoados pelo Poder Legislativo brasileiro em linha com os avanços europeus e interamericanos. Precisam também ser expandidos ao setor privado, difundidos em todos os níveis da Administração Pública e devem ser testados em casos concretos que cheguem aos tribunais superiores nacionais.

A decisão da Corte IDH contra o Equador soma-se à sentença da Corte IDH no caso Ramírez Escobar e Outros vs. Guatemala, de 2018, na qual pela primeira vez se afirmou judicialmente no espaço regional que a corrupção no setor público prejudica principalmente os grupos mais vulneráveis da sociedade.[25] Naquele mesmo ano, a Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) afirmara em sua Resolução 01/2018 que a “corrupção é fenômeno complexo que afeta os direitos humanos em sua integralidade – civis, políticos, econômicos, sociais, culturais e ambientais –, assim como o direito ao desenvolvimento”, além do que “debilita a governabilidade e as instituições democráticas, fomenta a impunidade, prejudica o Estado de Direito e exacerba a desigualdade”.[26]

A necessidade de proteger denunciantes de boa-fé em um mundo cada vez mais complexo é inegável, sobretudo quando estão em jogo valores substanciais das sociedades contemporâneas, como o meio ambiente, a saúde pública, a integridade corporativa (sobretudo das sociedades anônimas), a probidade da Administração, a justiça fiscal, os direitos humanos e outros bens públicos globais e interesses coletivos e difusos reconhecidos no plano constitucional ou convencional. À boa jurisprudência no âmbito do Conselho da Europa (COE), junta-se o novo marco jurídico dos Estados Membros da União Europeia, desde a aprovação em 2019 da Diretiva (UE) 2019/1937,[27] sobre a proteção de whistleblowers.[28]

Continuando a tradição de pioneirismo da Organização dos Estados Americanos (OEA) na agenda anticorrupção – que remonta à aprovação do primeiro tratado internacional sobre a matéria, ainda em 1996, a Convenção de Caracas – pouco a pouco, os órgãos do sistema regional vão dando densidade a um corpus juris interamericano de promoção da integridade, que vê a corrupção como vetor de desestabilização democrática, como fator prejudicial ao efetivo gozo dos direitos econômicos, sociais, culturais e ambientais e como elemento determinante de um quadro crônico de desigualdades e subdesenvolvimento. Não é o enfrentamento da improbidade que atravanca o progresso; são a desordem e a corrupção que atrasam os povos e empobrecem as nações.

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[1] CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Caso Viteri Ungaretti vs. Equador. Sentença de 27 de novembro de 2023. Disponível em: https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_510_esp.pdf. Acesso em 23 mar. 2024.

[2] No caso Guja vs. Moldávia (2008), o TEDH fixou critérios que permitem ao decisor verificar se o divulgador da informação merece as medidas de proteção aplicáveis a whistleblowers, em caso de divulgação de informações sigilosas numa relação laboral ou funcional. Em Guja, um assessor de imprensa da Procuradoria-Geral da Moldávia entregou ao Jurnal de Chişinău duas cartas de autoridades locais que pressionavam membros do Ministério Público moldavo em casos concretos, numa prática clientelista. O Sr. Iacob Guja acabou demitido do serviço público e sua demanda chegou a Estrasburgo, onde foi constatada violação ao art. 10 da CEDH, sobre liberdade de expressão. ARAS, Vladimir. Halet vs. Luxemburgo: a proteção aos whistleblowers a partir do caso Luxleaks. Revista do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, v. 87, 2023. p. 333-335. Disponível em: https://www.mprj.mp.br/documents/20184/3664348/Vladimir_Aras_RMP-87.pdf. Acesso em: 23 mar. 2024.

[3] No caso Halet vs. Luxemburgo, o TEDH decidiu, por maioria de doze votos a cinco, que houve violação do artigo 10 (liberdade de expressão) da Convenção Europeia dos Direitos Humanos (CEDH), em prejuízo do Sr. Raphaël Halet, que se tornou whistleblower em 2012 e acabou condenado pela Justiça criminal luxemburguesa, após a publicação dos documentos em 2014. ARAS, Vladimir. Halet vs. Luxemburgo: a proteção aos whistleblowers a partir do caso Luxleaks. Revista do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, v. 87, 2023. p. 333-335. Disponível em: https://www.mprj.mp.br/documents/20184/3664348/Vladimir_Aras_RMP-87.pdf. Acesso em: 23 mar. 2024.

[4] NAÇÕES UNIDAS. Assembleia Geral. Informe del Relator Especial sobre la promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y de expresión, de 8 de septiembre de 2015, UN Doc. A/70/361, §28.

[5] Vide o art. 33 da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, concluída em Mérida, em 2003, e o art. 3º, § 8º, da Convenção Interamericana contra a Corrupção, concluída em Caracas em 1996, que cuidam da proteção a denunciantes de boa-fé. ARAS, Vladimir. Whistleblowers, informantes e delatores anônimos. In: ZANELLATO, Vilvana Damiani. (Org.). A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal: Temas Relevantes. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2013. p. 359-406, p. 374.

[6] CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Caso Viteri Ungaretti vs. Equador. Sentença de 27 de novembro de 2023, § 81. Disponível em: https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_510_esp.pdf. Acesso em 23 mar. 2024.

[7] Caso Viteri Ungaretti vs. Equador. Sentença de 27 de novembro de 2023, § 81.

[8] Caso Viteri Ungaretti vs. Equador, § 82.

[9] Conforme o art. 13 da CADH, “esse direito compreende a liberdade de buscar, receber e difundir informações e idéias de toda natureza [...]”.

[10] RAMOS, André de Carvalho; GAMA, Marina Faraco Lacerda. Controle de convencionalidade, teoria do duplo controle e o pacto nacional do judiciário pelos direitos humanos: avanços e desafios. Revista Direitos Culturais, v. 17, n. 41, p. 283-297, 5 maio 2022, p. 287 e 290.

[11] SLAUGHTER, Anne-Marie. A Global Community of Courts. Harvard International Law Journal, [S. l.], v. 44, n. 1, p. 191–220, 2003, p. 193-194.

[12] Em Guja e em Halet, o TEDH fixou 6 critérios que justificam as medidas de proteção a reportantes de boa-fé. Tais critérios não são hierarquizados e devem ser contextualizados casuisticamente: a utilização de canais adequados de denúncia; a veracidade e a autenticidade das informações divulgadas; a boa-fé do reportante; o interesse público de conhecer as informações divulgadas; os efeitos prejudiciais da divulgação (dano causado); e a gravidade da sanção aplicada ao denunciante. ARAS, Vladimir. Halet vs. Luxemburgo: a proteção aos whistleblowers a partir do caso Luxleaks. Revista do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, v. 87, 2023. p. 333-335. Disponível em: https://www.mprj.mp.br/documents/20184/3664348/Vladimir_Aras_RMP-87.pdf. Acesso em: 23 mar. 2024.

[13] Caso Viteri Ungaretti vs. Equador, § 104 e 211.

[14] Caso Viteri Ungaretti vs. Equador, § 216.

[15] Caso Viteri Ungaretti vs. Equador, § 95.

[16] Caso Viteri Ungaretti vs. Equador, § 96 e 107.

[17] Caso Viteri Ungaretti vs. Equador, § 95-96.

[18] COMISSÃO INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Resolução nº 01/2018, aprovada em Bogotá, Colômbia, em 2 de março de 2018. Disponível em: https://www.oas.org/es/cidh/decisiones/pdf/resolucion-1-18-es.pdf. Acesso em: 23 mar. 2024.

[19] CIDH, Resolução nº 01/2018, de 2 de março de 2018.

[20] “Somente a conduta praticada pelo funcionário que sabe que o fato é falso deve ser considerada típica. Assim, devem ser consideradas atípicas acusações que se revelem falsas ex post, mas que o funcionário acreditou serem verdadeiras no momento em que as expressou. Esse aspecto ganha ainda mais importância na discussão de assuntos de interesse público, pois punir o sujeito de ‘boa-fé’, que acreditou na veracidade da informação, constitui um prejuízo e um desincentivo ao exercício dos direitos de informação e crítica.” Vide o § 57 do voto do juiz Rodrigo Mudrovitsch no caso Viteri Ungaretti vs. Equador, sentença de 27 de novembro de 2023.

[21] Vide os §§ 79 e 87 do voto do juiz Mudrovitsch.

[22] Vide o § 84 do voto do juiz Mudrovitsch.

[23] CADH: “Artigo 68. 1. Os Estados-Partes na Convenção comprometem-se a cumprir a decisão da Corte em todo caso em que forem partes”.

[24] O art. 4º-A da Lei 13.608/2018 determina que “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios e suas autarquias e fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista manterão unidade de ouvidoria ou correição, para assegurar a qualquer pessoa o direito de relatar informações sobre crimes contra a administração pública, ilícitos administrativos ou quaisquer ações ou omissões lesivas ao interesse público”.

[25] CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Caso Ramírez Escobar e Outros vs. Guatemala. Sentença de 9 de março de 2018, § 241. Disponível em: https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_351_esp.pdf. Acesso em: 23 mar. 2024.

[26] COMISSÃO INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Resolução nº 01/2018, aprovada em Bogotá, Colômbia, em 2 de março de 2018. Disponível em: https://www.oas.org/es/cidh/decisiones/pdf/resolucion-1-18-es.pdf. Acesso em: 23 mar. 2024.

[27] UNIÃO EUROPEIA. Diretiva (UE) 2019/1937 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2019, relativa à proteção das pessoas que denunciam violações do direito da União. Disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32019L1937. Acesso em: 23 mar. 2024.

[28] ARAS, Vladimir. Halet vs. Luxemburgo: a proteção aos whistleblowers a partir do caso Luxleaks. Revista do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, v. 87, 2023. p. 333-335. Disponível em: https://www.mprj.mp.br/documents/20184/3664348/Vladimir_Aras_RMP-87.pdf. Acesso em: 23 mar. 2024.

A proteção a whistleblowers no sistema interamericano de direitos humanos

O caso Viteri Ungaretti