Beatriz Tavares Fernandes dos Santos

Erick Kiyoshi Nakamura

No dia 4 de março deste ano, o plenário da Câmara dos Deputados aprovou, em dois turnos, a PEC 18/2025 – conhecida como PEC da Segurança Pública – na forma do Substitutivo apresentado pelo relator, deputado Mendonça Filho (PL-PE). Conforme <a href="https://www.jota.info/legislativo/camara-aprova-pec-da-seguranca-publica-em-dois-turnos-texto-vai-ao-senado">noticiado pelo JOTA</a><a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>, o relator retirou do texto a proposta de redução da maioridade penal para 16 anos, que seria submetida a referendo em 2028. A PEC foi enviada ao Senado Federal ainda em março de 2026, e, até o momento, encontra-se pendente de análise pela referida Casa legislativa.
O Substitutivo adotado pela Câmara diverge, na questão federativa, da proposta do governo federal. A proposição do Ministério da Justiça e Segurança Pública, à época sob o comando do ministro Ricardo Lewandowski, reforçava o papel da União no planejamento e na coordenação da segurança pública e do sistema penitenciário; o texto adotado, por sua vez, confere aos entes federativos maior poder sobre a matéria.
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Ao contrário, por exemplo, de atribuir à União o estabelecimento de uma Política e de um Plano Nacional de Segurança Pública e de Defesa Social, o Substitutivo confere a cada um dos entes federativos a competência para estabelecer Políticas e Planos de Segurança Pública e de Defesa Social.
O intuito deste artigo, porém, é trazer à discussão uma das alterações que a PEC propõe e sobre a qual pouco tem se falado na imprensa e na literatura especializada: a limitação da atividade regulamentar do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), por meio da inserção do inciso V-A no artigo 49 da Constituição, bem como da atribuição de nova redação ao inciso I do § 4º do artigo 103-B e ao inciso I do § 2º do artigo 130-A.
No ponto, a PEC 18/2025 prevê que ao CNJ e ao CNMP, na expedição de atos regulamentares, no âmbito de sua competência, ou na recomendação de providências, seria “vedada a adoção de quaisquer medidas que atentem contra as competências do Congresso Nacional”. Entre as competências exclusivas do Congresso Nacional, passaria a constar expressamente a possibilidade de “sustar os atos normativos” de ambos os Conselhos “que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites da delegação legislativa, em matéria de segurança pública, de direito penal, de direito processual penal e de direito penitenciário”.
Ao examinar a questão, com atenção particular ao CNJ, verifica-se que a proposta de Mendonça Filho busca estabelecer uma forma de controle pelo Congresso Nacional sobre uma das competências mais relevantes do Conselho: o poder regulamentar (também chamado de normativo<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>).
É que, segundo o § 4º do artigo 103-B da Constituição, o Conselho Nacional de Justiça não é responsável apenas pelo controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes, exercido por meio do monitoramento da performance de juízes e da condução de processos disciplinares, mas também pela expedição de normas, tais como resoluções e recomendações, para regulamentar questões atinentes ao Judiciário. O exercício da atividade normativa, porém, está restrito à expedição de “atos regulamentares, no âmbito de sua competência” (art. 103-B, § 4º, I, CRFB).
A esse respeito, há muito se discutem os limites do poder regulamentar do CNJ. Em 2008, por exemplo, o Supremo Tribunal Federal examinou se o CNJ havia extrapolado seu poder ao editar a Resolução 7/2005, que vedou o nepotismo no Judiciário. Lenio Streck, Ingo Sarlet e Clèmerson Clève, em texto de 2005, defenderam que não cabe aos conselhos criar regras gerais e abstratas, estabelecer direitos e obrigações ou restringir direitos e garantias fundamentais, de modo que cabe aos órgãos apenas tratar de situações concretas relacionadas ao exercício das atividades judiciais e do MP<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>. Tal entendimento, inclusive, deriva da própria diferenciação entre lei e resolução, de modo que não se admitiria, então, inovação no ordenamento jurídico por meio de resolução<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>.
O Parecer Reformulado de Plenário de Mendonça Filho argumenta que o CNJ, nos últimos anos, estaria legislando por meio de resoluções com “perversos efeitos sobre a segurança pública”, e, portanto, incorrendo em um suposto uso abusivo do poder regulamentar. Por essa razão, discute-se, agora, a inserção do inciso V-A no artigo 49, com o fim de autorizar o Congresso Nacional a sustar os atos do CNJ e do CNMP quando entender que esses exorbitaram dos limites de sua competência regulamentar ou da delegação legislativa.
A discussão é relevante e merece ser feita, já que o uso abusivo ou indevido desse instrumento pode, de fato, comprometer a relação entre os Poderes e implicar uma usurpação de funções. Contudo, dois aspectos chamam a atenção em relação à proposta: o primeiro está relacionado à forma e ao momento da discussão; o segundo diz respeito aos argumentos mobilizados para sustentar a necessidade de reforma.
Quanto ao primeiro, a inserção da matéria em uma proposta destinada a temas sensíveis de segurança pública – tais como a constitucionalização do Sistema Único de Segurança Pública (Susp), o estabelecimento de um regime de custódia diferenciado para determinados detentos e a criação de polícias municipais – não parece atender à necessidade de um debate público, robusto e informado sobre mecanismos de controle do poder regulamentar do CNJ e do CNMP.
Nota-se que a proposta, expandida em tamanho e complexidade pela Câmara, toca em temas sensíveis da realidade brasileira, tais como a organização do sistema de segurança pública e o combate ao crime organizado, às organizações criminosas e às milícias privadas.
Ocorre, porém, que a discussão sobre a possibilidade de sustação dos atos do CNJ e do CNMP não é um mero detalhe ou uma questão secundária. Trata-se, na verdade, de uma competência capaz de alterar sensivelmente a própria dinâmica entre os Poderes. A inclusão da matéria na proposta – da maneira como foi feita – parece ter por fim justamente o de aprová-la rapidamente, à margem do debate público.
Aliás, quanto ao segundo ponto, o Parecer de Mendonça Filho, apesar de sujeitar os atos do CNMP ao controle do Congresso Nacional, nada menciona sobre a atuação do Conselho. Sobre o CNJ, traz três exemplos em que se configurou, em sua visão, um uso abusivo do poder regulamentar pelo Conselho: a <a href="https://atos.cnj.jus.br/atos/detalhar/2234">Resolução 213/2015</a>, que trata das audiências de custódia; a <a href="https://atos.cnj.jus.br/atos/detalhar/4960">Resolução 487/2023</a>, que trata da Política Antimanicomial do Poder Judiciário; e a <a href="https://atos.cnj.jus.br/atos/detalhar/4071">Resolução 412/2021</a>, que estabeleceu diretrizes para o monitoramento eletrônico de pessoas.
A leitura desse trecho revela, contudo, que apenas no último caso se explicita de que forma a resolução do CNJ teria extrapolado os limites constitucionais e produzido efeitos negativos sobre políticas de segurança pública. Nos demais exemplos, as referências são genéricas, sem indicar precisamente como o Conselho teria extrapolado os limites de sua competência constitucional e, em consequência, editado normas capazes de produzir impactos relevantes sobre as políticas de segurança pública.
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Desse modo, o questionamento sobre os limites da atuação de conselhos como o CNJ e o CNMP é relevante e guarda pertinência com preocupações suscitadas no âmbito do Direito Constitucional. Contudo, a sustação de atos de um conselho de justiça por parte do parlamento inevitavelmente suscita o debate sobre a possibilidade de captura política do órgão (a esse respeito, inclusive, existem inúmeros exemplos no âmbito do Direito comparado).
Assim, não só parece que a modificação proposta está deslocada do local onde deveria efetivamente ocorrer – em uma PEC que trate exclusivamente do tema ou, ao menos, que guarde maior conexão com ele –, mas também que não está madura institucionalmente, merecendo mais rodadas de reflexões e discussões.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> AQUINO, Mariah; BANDEIRA, Karol. Câmara aprova PEC da Segurança Pública em dois turnos; texto vai ao Senado. JOTA, 4 mar. 2026. Disponível em: https://www.jota.info/legislativo/camara-aprova-pec-da-seguranca-publica-em-dois-turnos-texto-vai-ao-senado. Acesso em: 11 jun. 2026.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> GUERRA, Gustavo Rabay. Independência e integridade: o Conselho Nacional de Justiça e a Nova Condição da Política Judicial. 210 f. Tese (Doutorado em Direito) – Programa de Pós-Graduação em Direito, Universidade de Brasília, Brasília, 2010.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> STRECK, Lenio Luiz; SARLET, Ingo Wolfgang; CLÈVE, Clèmerson Merlin. Limites das resoluções do CNJ e do CNMP. O Estado de São Paulo, 05/12/2005, Espaço Aberto, p. A2.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> SAMPAIO, José Adércio Leite. O conselho nacional de justiça e a independência do judiciário. Belo Horizonte: Del Rey, 2007, p. 284.

plenario do congresso nacional

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JOTA

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