Opinião & Análise

Coronavírus

A pandemia, seus impactos no setor aéreo e ações estatais

Solidez que supúnhamos existir no setor expõe a fragilidade e interconexão entre diferentes dimensões da vida humana e economia

Crédito: Pixabay

“Tudo o que era sólido e estável se desmancha no ar, tudo o que era sagrado é profanado, e os homens são obrigados finalmente a encarar com serenidade suas condições de existência e suas relações recíprocas”. Um leitor menos atento, poderia imaginar que essa frase fora concebida para ilustrar o transcurso da pandemia de COVID-19 e poderia não imaginar que fora extraída de uma obra clássica do século XIX, cujo conteúdo tem sido apropriado por diferentes autores ao longo dos anos.

Em que pese a frase ter sido escrita em contexto muito distinto, retrata bem a condição em que nos encontramos hoje em face à pandemia de COVID-19, seja em decorrência de nossas experiências pessoais de quarentena, seja pelos impactos que ela tem causado em todo o mundo, ceifando vidas e trazendo consequências desastrosas sobre a economia mundial.

O surto viral interrompeu o senso de segurança e nos obrigou a rever planos e projetos de forma inesperada. Do ponto de vista econômico, todos foram afetados direta ou indiretamente pela pandemia.  Neste cenário, um dos setores mais afetados, desde seu início, foi o setor aéreo, especialmente em razão das medidas de restrição de movimentação e aglomeração de pessoas, bem como do receio comportamental dos viajantes.

Estudos feitos por diferentes consultorias têm sido unânimes quanto aos efeitos deletérios que a pandemia tem causado ao setor aéreo em todo o mundo. Dados da Consultoria OAG[1] ilustram a dimensão do problema.  Segundo a mencionada consultoria, o impacto negativo ocasionado nas operações aéreas varia, em média, 66,8% entre os diferentes países analisados, sendo que em alguns casos chega a até 95,9% em relação à oferta de voos.

No Brasil, o quadro é dos mais graves. Levantamento feito pela Secretaria Nacional de Aviação Civil do Ministério do Ministério da Infraestrutura[2], no período de 01 de janeiro a 17 de abril de 2020, informa que no cenário pré-COVID 19, a expectativa de oferta de assentos disponíveis era de aproximadamente 9.5 milhões, para o mês de abril de 2020, com 403 rotas em operação. Já no cenário pós-COVID 19, percebe-se uma significativa redução de rotas em operação (116) e assentos ofertados (803.044), com forte impacto na prestação do serviço de transporte aéreo nacional, especialmente em razão da redução de mais de 70% de rotas em operação.

Conforme o mencionado levantamento, a redução na oferta foi de 92,6% no número de assentos disponibilizados e mais de 50% do número de aeroportos em atividade.  Os dados são ainda mais expressivos se comparados com o Relatório de Conjuntura do Setor Aéreo de fevereiro de 2020[3].  Registra-se ali que, no mês de janeiro de 2020, houve recorde na movimentação de passageiros processados para série histórica, com transporte total de 21,1 milhões de viajantes.

Também chama atenção o fato de que a projeção de passageiros totais para o ano de 2020, previa 224,9 milhões de viajantes. Alta de 2,9% em relação ao valor observado no ano de 2019, considerados voos regulares e não regulares, de natureza doméstica e internacional em operações de embarque e desembarque.  Nesse sentido, é importante observar que, nos últimos 15 anos, houve um aumento expressivo no número de passageiros transportados por via aérea no Brasil, saindo de pouco mais de 70 milhões em 2004 para mais de 210 milhões no ano de 2019, com previsão de chegar a aproximadamente 225 milhões no ano de 2020.

Como se observa, os impactos ocasionados pela pandemia acabaram por comprometer todas as previsões, mesmo as mais pessimistas, e tudo que parecia sólido desmanchou-se no ar.  Os reflexos foram significativos não apenas para as empresas de transporte aéreo, mas para todos os agentes que atuam no setor, e seus efeitos ainda são, em grande medida imprevisíveis.

A gravidade da crise e o risco de desestruturação do transporte aéreo nacional exigiu a adoção de uma série de medidas governamentais de apoio ao setor, para evitar prejuízos permanentes à prestação do serviço público, lembrando que o transporte aéreo é fundamental para manter as operações de carga em apoio às cadeias de suprimentos globais, incluindo remessas médicas críticas ao combate ao COVID-19.  Nesse sentido, foi estruturada uma malha essencial na prestação do serviço de transporte aéreo a partir de 28 de março de 2020, em face ao risco de uma paralisação completa do transporte aéreo no Brasil.

Para além das empresas aéreas, os aeroportos também têm enfrentado desafios em razão da pandemia. Em 30 de abril, o Conselho Internacional dos Aeroportos (ACI) World e a Associação Internacional de Transporte Aéreo (IATA) reuniram-se para pedir aos governos que concedam rapidamente alívio financeiro para ajudar as operadoras de aeroportos e as companhias aéreas durante a crise COVID-19 e apoiar a conectividade essencial que a indústria oferecerá para recuperação econômica.  Segundo as entidades, a situação atual da indústria global de transporte aéreo pode comprometer milhões de empregos, pois o setor de aviação emprega 65,5 milhões em todo o mundo, incluindo 10,5 milhões de pessoas em aeroportos e companhias aéreas, além de apoiar US $ 2,7 trilhões em atividades econômicas mundiais.

No Brasil, os impactos da pandemia já afetam também os contratos de concessão aeroportuária. A queda expressiva da demanda, com a respectiva perda de receitas tarifárias e comerciais, além daquelas de caráter acessório, juntamente com a paralização de serviços e escassez de produtos, variações inesperadas nas taxas de câmbio, são alguns exemplos que ilustram o cenário desafiador em que se encontram as concessionárias aeroportuárias.

Neste momento, os aeroportos se depararam com uma conjuntura particularmente complexa, já que grande parte de seus custos são fixos, especialmente os custos de capital, o que deixa pouca margem para os momentos de desaceleração como o atual, especialmente considerando a magnitude da crise  Assim, não foi casual que a ANAC tenha aprovado em 28 de abril de 2020, a postergação do pagamento de outorgas fixas e variáveis de 6 aeroportos do país (Confins, Galeão, Fortaleza, Salvador, Florianópolis e Porto Alegre), em atendimento ao disposto na Medida Provisória nº 925/2020.  Com a decisão, as outorgas com vencimento em maio poderão ser quitadas até 18 de dezembro deste ano.

No mesmo sentido, a Consultoria Jurídica do Ministério da Infraestrutura, em resposta à consulta formulada a respeito dos efeitos jurídicos da pandemia sobre os contratos de concessão de infraestrutura de transporte, manifestou-se no sentido de que “a pandemia do novo coronavírus (SARS-CoV-2) pode ser classificada como evento de “força maior” ou “caso fortuito”, caracterizando “álea extraordinária” para fins de aplicação da teoria da imprevisão a justificar o reequilíbrio de contratos de concessão de infraestrutura de transportes.[4]

Por óbvio, é fundamental a análise da matriz de risco dos contratos de concessão de infraestrutura aeroportuária para se verificar cenários mais precisos quanto às soluções a serem adotadas, avaliando-se as respectivas matrizes de risco de cada um dos contratos celebrados nas diferentes rodadas de concessão aeroportuária.  Todavia, observa-se que as medidas legais e administrativas adotadas pelo governo federal têm sido tomadas para oferecer segurança jurídica, transparência e previsibilidade aos contratos de concessão, inclusive em relação aos pedidos de reequilíbrio e reprogramação dos prazos contratuais.

Apesar de poucos setores terem obtido respostas governamentais com tanta agilidade como ocorreu no setor aéreo, o Ministério da Infraestrutura permanece atuando no sentido de avaliar medidas para o setor, conforme a evolução do cenário da crise ocasionada pela Pandemia[5].

O cenário futuro, contudo, ainda está cercado de incertezas, razão pela qual se torna fundamental o diálogo e articulação governamental, de forma transparente e criativa, com as empresas aéreas, as concessionárias aeroportuárias, usuários e demais agentes envolvidos nas atividades de prestação de serviços aéreos, bem como a Agência Reguladora e o Tribunal de Contas da União, a fim de resguardar a continuidade e adequação na prestação do serviço público, conforme exigem a Lei de Concessões e a Constituição Federal, a fim de que possamos superar as dificuldades existentes neste momento tão crítico ao setor.

A solidez que supúnhamos existir no setor de transporte aéreo, assim como nos demais segmentos da economia mundial, igualmente afetados pelo contexto da pandemia, expõe a fragilidade e a interconexão entre as diferentes dimensões da vida humana e a economia, o que exige a construção de diferentes soluções em face a um cenário absolutamente novo e desafiador, evocando estratégias tão criativas quanto articuladas entre diferentes segmentos, a fim de que possamos superar as dificuldades impostas neste momento, em que as certezas parecem esvaírem-se no ar.

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[1] Disponível em <https://www.oag.com/coronavirus-airline-schedules-data>. Acessado em 05/05/2020.

[2] Dados apresentados pelo Departamento de Planejamento e Gestão da Secretaria Nacional de Aviação Civil do Ministério da Infraestrutura à Comissão de Direito Aeronáutico e Aeroportuário da OAB/DF, em 22/04/2020, acessível no seguinte link: https://www.youtube.com/watch?v=md_ywzNYN_g&feature=youtu.be

[3] BRASIL. Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil. Relatório de Conjuntura do Setor Aéreo. Brasília, fevereiro de 2020. Disponível em: < https://www.infraestrutura.gov.br/images/2020/documentos/04/Conjuntura_Setor_Aereo_Fev_2020_vrs1.0.pdf> Acessado em 05/05/2020.

[4] Parecer n. 261/2020/CONJUR-MINFRA/CGU/AGU, proferido no Processo nº 50000.017282/2020-12.  Importante destacar a ressalva realizada no Parecer no sentido de que “esse reconhecimento em tese não significa necessariamente que os contratos de concessão deverão ser reequilibrados. Primeiro porque é possível que algum contrato tenha estabelecido uma alocação de riscos diferente da divisão tradicional entre riscos ordinários e extraordinários. Segundo, porque é necessário avaliar se a pandemia teve efetivo impacto sobre as receitas ou despesas do concessionário. É possível que, em determinados casos, não tenha ocorrido impacto significativo. Esses elementos deverão ser devidamente examinados para que se possa concluir se um determinado contrato deve ser reequilibrado.”

[5] Como exemplo de medidas já adotadas destacam-se a edição da Medida Provisória nº 925, de 19/03/2020, que prevê a extensão do prazo para reembolso das passagens e o adiamento do pagamento das outorgas dos aeroportos concedidos; a edição do Decreto nº 10.284, de 20/03/2020 que autorizou o Comandante da Aeronáutica a dilatar o prazo de vencimento das tarifas de navegação aérea, durante o período de enfrentamento da pandemia da COVID-19; a edição do Decreto nº 10.828, de 20/03/2020, que resguarda o exercício e o funcionamento dos aeroportos como serviços públicos essenciais; a edição da Portaria ANAC/SPO nº 880, de 27/03/2020, que autoriza, em caráter excepcional, o transporte de carga por empresas de táxi-aéreo; a edição do Decreto 10.308, de 02/04/2020, que autoriza o Ministro de Estado da Infraestrutura a requisitar bens e serviços de empresas públicas vinculadas ao Ministério da Infraestrutura, durante a crise da COVID-19; a edição da Medida Provisória nº 945, de 04/04/2020 que, dentre outras disposições, autorizou a cessão de uso especial de pátios sob administração militar, a título gratuito, às pessoas jurídicas prestadoras de serviço de transporte aéreo público, durante o período do estado de calamidade pública decorrente da pandemia da COVID-19; aaplicação de “waiver” para cancelamentos de slots nos aeroportos coordenados pela ANAC, considerando todas as operações domésticas e internacionais planejadas para as temporadas W19 e S20, compreendidas no período de 11/03/2020 a 24/10/2020, conforme comunicado ANAC 57/2020.