João Paulino de Oliveira Neto

O instituto da prescrição, historicamente vinculado ao Direito Civil e Penal, passou a ocupar papel relevante no Direito Administrativo contemporâneo. Tal ampliação decorre da consolidação de um paradigma constitucional que impõe à Administração Pública o respeito a valores como segurança jurídica, boa-fé e previsibilidade.
Nesse cenário, a análise da prescrição no âmbito do Tribunal de Contas da União (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/tcu">TCU</a>) adquire importância singular, pois a corte exerce funções de controle externo com conteúdo sancionatório e ressarcitório, cuja eficácia depende de marcos temporais definidos.
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A trajetória do tema no TCU vai de uma fase de quase completa imprescritibilidade — amparada na leitura ampliativa do art. 37, §5º, da <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm">Constituição</a> — a um modelo submetido a prazos delimitados, resultado da consolidação jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal (<a href="https://www.jota.info/stf">STF</a>). O presente estudo examina essa evolução, demonstrando como a limitação temporal das pretensões punitivas e ressarcitórias constitui instrumento de concretização do Estado de Direito.
Prescrição no exercício da função administrativa
No Estado democrático de Direito, o exercício da função administrativa deve submeter-se a limites constitucionais e à segurança jurídica como corolário da interdição à arbitrariedade. O Direito Administrativo contemporâneo abandona seu caráter autoritário e vertical, adotando postura dialógica, pautada na boa-fé e na confiança legítima do cidadão.
Nesse contexto, as prerrogativas estatais passam a ser interpretadas sob um paradigma procedimental, conforme ensinam García de Enterría e Fernández, em que o administrado participa ativamente da formação da decisão pública. Assim, os institutos voltados à limitação temporal — entre eles a prescrição — assumem papel de garantia individual e de instrumento de racionalização da atuação estatal.
Como observa Fábio Medina Osório, a prescrição decorre do princípio da segurança jurídica e da vedação à arbitrariedade. Toda pretensão punitiva deve estar submetida a prazos básicos e previamente definidos, pois “ninguém pode ficar à mercê de ações judiciais ou administrativas por tempo indefinido ou perpétuo”. O instituto, portanto, representa garantia individual com transcendência social, assegurando estabilidade e previsibilidade nas relações entre Estado e administrado.
A partir dessa lógica, o debate desloca-se para a atuação dos Tribunais de Contas, cuja natureza eminentemente administrativa exige compatibilização entre o exercício de seu poder sancionador e os princípios constitucionais da legalidade, proporcionalidade e segurança jurídica.
Prescrição no TCU
Com a Constituição de 1988, o TCU consolidou papel central no controle externo da Administração Pública. Embora exerça função administrativa, sua atividade possui inegável caráter sancionatório, o que impõe o reconhecimento da incidência da prescrição.
Durante anos, prevaleceu na corte o entendimento de que suas pretensões, tanto punitivas quanto ressarcitórias, eram imprescritíveis — posição formalizada na <a href="https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/documento/sumula/imprescritibilidade/%2520/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMEROINT%2520desc/0/sinonimos%253Dtrue">Súmula 282</a> e reforçada por decisões que aplicavam, por analogia, o prazo decenal do art. 205 do <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10406compilada.htm">Código Civil</a>. Essa orientação, porém, gerava insegurança jurídica, perpetuando processos indefinidos e submetendo os jurisdicionados a incertezas permanentes.
A virada ocorreu a partir dos precedentes do STF que redefiniram o alcance do art. 37, §5º, da Constituição:
<ul>
<li><a href="https://portal.stf.jus.br/jurisprudenciaRepercussao/verAndamentoProcesso.asp?incidente=4189164&amp;numeroProcesso=669069&amp;classeProcesso=RE&amp;numeroTema=666">Tema 666</a> (RE 669.069/MG): a imprescritibilidade é exceção, aplicável apenas a danos decorrentes de ilícitos de improbidade administrativa ou penal;</li>
<li><a href="https://portal.stf.jus.br/jurisprudenciaRepercussao/verAndamentoProcesso.asp?incidente=4670950&amp;numeroProcesso=852475&amp;classeProcesso=RE&amp;numeroTema=897">Tema 897</a> (RE 852.475/SP): somente as ações fundadas em ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa são imprescritíveis;</li>
<li>Tema 899 (RE 636.886/AL): é prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas.</li>
</ul>
A partir desses julgamentos, consolidou-se a aplicação analógica da <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9873.htm">Lei 9.873/1999</a>, que fixa o prazo de cinco anos para a prescrição da ação punitiva da Administração Pública. Em conformidade, o TCU editou a <a href="https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/documento/norma/*/NUMNORMA%253A344/DATANORMAORDENACAO%2520desc/0">Resolução 344/2022</a>, posteriormente alterada pela <a href="https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/doc/norma/Resolu%C3%A7%C3%A3o/TCU/367/2024/">367/2024</a>, estabelecendo prazos e critérios uniformes para as pretensões punitivas e ressarcitórias.
O novo regime fixou: (i) prazo quinquenal para ambas as pretensões; (ii) prescrição intercorrente de três anos; (iii) termos iniciais distintos conforme o tipo de processo; e (iv) causas interruptivas como citação, atos inequívocos de apuração e decisão condenatória recorrível.
Não obstante o avanço normativo, persistem controvérsias. O principal ponto de tensão reside na definição do termo inicial. Enquanto a Resolução admite marcos ampliados — como o conhecimento do fato pelo órgão de controle —, parte da jurisprudência do STF adota marcos objetivos, como a data do ato irregular. Outra divergência diz respeito à possibilidade de múltiplas interrupções: a 1ª Turma do STF e o TCU aceitam repeti-las, ao passo que a 2ª Turma defende a unicidade da interrupção, sob pena de se restabelecer a imprescritibilidade.
Há, contudo, consenso quanto à exigência de que o ato interruptivo seja inequívoco e individualmente dirigido ao responsável. A discussão revela a tensão entre a eficiência do controle e a necessidade de resguardar a previsibilidade das relações jurídicas.
Por fim, nota-se que o TCU, ao regulamentar o tema, avançou além do previsto na Lei 9.873/1999 ao adotar o “conhecimento da irregularidade” como marco inicial — inovação que extrapola a competência regulamentar e carece de respaldo legal. Tal ampliação, embora bem-intencionada, pode contrariar o princípio da legalidade, ao deslocar o início do prazo para momento incerto, esvaziando a própria finalidade da prescrição.
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A evolução do tratamento da prescrição no Tribunal de Contas da União reflete a busca por equilíbrio entre a efetividade do controle e a proteção da segurança jurídica. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal consolidou a prescritibilidade como regra, restringindo a imprescritibilidade às hipóteses excepcionais de ressarcimento decorrente de ato doloso de improbidade. O TCU, por sua vez, adaptou seu regime interno aos parâmetros constitucionais, fixando o prazo quinquenal e disciplinando a prescrição intercorrente.
Persistem, todavia, desafios interpretativos quanto ao termo inicial e às causas de interrupção, cuja superação exige uniformização jurisprudencial ou intervenção legislativa específica. Em essência, a limitação temporal das pretensões do Estado não é mera questão procedimental, mas expressão do próprio princípio da segurança jurídica, assegurando que o poder sancionador se exerça dentro dos limites que legitimam o Estado democrático de Direito.
<hr />
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
BRASIL. Lei nº 9.873, de 23 nov. 1999.
BRASIL. Lei nº 10.406, de 10 jan. 2002 (Código Civil).
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Temas 666, 897 e 899 da Repercussão Geral.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Resoluções nº 344/2022 e nº 367/2024.
BRITTO, Carlos Ayres. O regime constitucional dos Tribunais de Contas. Rev. da ESMESE, 2002.
MIRANDA, Pontes de. Tratado de Direito Privado. Tomo VI. Rio de Janeiro: Borsoi, 1970.
NERY JUNIOR, Nelson. Código Civil Comentado. São Paulo: RT, 2020.
OSÓRIO, Fábio Medina. Direito Administrativo Sancionador. São Paulo: RT, 2025.
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo; FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo. Tomo II. Bogotá: Temis, 2017.

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Corte limita poder punitivo do Estado, delimitando prescrição no controle externo e assegurando previsibilidade aos cidadãos

A necessária observância da prescrição no TCU

TCU limita poder punitivo do Estado, delimitando prescrição no controle externo e assegurando previsibilidade aos cidadãos