Larissa Casares

A tradição do Direito Administrativo brasileiro, em especial sob a ótica dos órgãos de controle, sempre foi marcada por uma leitura ortodoxa do escopo dos contratos administrativos, ancorada no dever legal de parcelamento do objeto. Tanto a <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm">Lei 8.666/1993</a> quanto a <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm">Lei 14.133/2021</a> consagraram a lógica de que a divisão do objeto, sempre que tecnicamente viável, constitui instrumento de ampliação da competitividade e de obtenção da proposta mais vantajosa.
Nesse contexto, consolidou-se a vedação à chamada aglutinação indevida de objetos, compreendida como a reunião, em um único contrato, de prestações distintas que poderiam, em tese, ser licitadas de forma separada, com potencial restrição à competição. Essa compreensão foi aplicada reiteradamente a contratos de obras e serviços, como aqueles que reuniam construção, operação e manutenção sem justificativa técnica ou econômica consistente, ou que combinavam atividades de natureza diversa sob um mesmo ajuste.
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Contudo, quando o debate se desloca para o campo das concessões de serviços públicos esse rigor sempre foi relativizado. Historicamente, aceitou-se a delegação conjunta dos serviços de abastecimento de água potável e esgotamento sanitário sem maiores resistências, reconhecendo-se sua interdependência técnica e econômica.
Ainda assim, a inclusão dos demais componentes do saneamento básico – como limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos ou drenagem e manejo de águas pluviais urbanas – mostrava-se incomum e, muitas vezes, vista com desconfiança, sob o argumento de que configuraria aglutinação indevida de objetos.
Parte dessa aceitação restrita pode ser explicada por razões econômicas e institucionais. A concessão conjunta de água e esgoto sempre esteve associada à unificação de sua remuneração em um único instrumento (tarifa de água) e em igual base de cálculo (percentual do consumo de água), o que facilitava a modelagem econômico-financeira do contrato e a fiscalização da prestação. Os demais serviços de saneamento, por sua vez, tradicionalmente financiados por receitas orçamentárias, permaneciam à margem desse arranjo contratual.
Esse cenário começou a se transformar de maneira mais clara com a edição da <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/lei/l14026.htm">Lei 14.026/2020</a>, que alterou substancialmente a <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/lei/l11445.htm">Lei 11.445/2007</a>. Entre os princípios norteadores do saneamento básico, o legislador reafirmou, de modo expresso, a integração dos seus componentes: abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, e drenagem e manejo das águas pluviais urbanas.
Trata-se de uma opção normativa relevante, que busca incentivar, sempre que viável do ponto de vista técnico e econômico-financeiro, a prestação conjunta desses serviços como meio de promover a universalização, a economicidade, a eficiência operacional e a modicidade tarifária, maximizando a eficácia das ações e resultados.
Também o <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/lei/l14026.htm">novo marco legal do saneamento básico</a> trouxe uma novidade quanto à remuneração dos serviços de manejo de resíduos sólidos, autorizando que a base de cálculo da cobrança fosse consubstanciada no consumo de água, aproximando aquele serviço da unificação da cobrança em um único instrumento.
O primeiro projeto a materializar com maior clareza essa diretriz de integração dos componentes do saneamento básico foi a concessão comum dos serviços de água, esgoto e resíduos sólidos do Município de São Simão, em Goiás, licitada em 2022. A experiência, embora pioneira, não foi imediatamente replicada em outros entes federativos não se observando novos projetos que integrassem, com efetividade, os diferentes componentes do saneamento básico em um único arranjo contratual.
O tema voltou ao centro do debate a partir dos eventos climáticos extremos ocorridos no Rio Grande do Sul em 2024. Nesse contexto, a discussão passou a se concentrar na integração dos serviços de drenagem com os serviços de esgotamento sanitário, sobretudo em localidades onde, por peculiaridades históricas e urbanísticas, a coleta de ambos se dá por meio de sistemas unitários. Ainda que o art. 44, § 3º, da Lei 11.445/2007 e o art. 8º da Norma de Referência 8 da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/ANA">ANA</a>) não considerem esse modelo como solução definitiva, a realidade fática reacendeu o debate sobre a necessidade de abordagens contratuais mais integradas e resilientes.
À luz desse cenário, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) estruturou o primeiro projeto regional a prever, ainda que de modo acessório, a integração dos serviços de drenagem.
O Edital de Concorrência 2/2024, destinado à concessão da prestação regionalizada dos serviços de água e esgoto no estado do Pará, previu, no item 9.8.9 do contrato, que a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro poderia ser implementada mediante a alteração do escopo da concessão para inclusão dos demais serviços de saneamento básico previstos no art. 3º, I, da Lei 11.445/2007. Trata-se de um modelo que, embora não imponha a integração desde o início, reconhece contratualmente a possibilidade de sua incorporação futura.
Outra experiência de integração é a Concorrência Pública 31/2024, do município de Bauru, em São Paulo, voltada à concessão do sistema de esgotamento sanitário. Nesse caso, o objeto principal permaneceu restrito ao serviço de esgoto, mas o edital e a minuta contratual trazem previsão expressa de operação do sistema de drenagem, como a cláusula 12 que atribui à concessionária a obrigação de operar e manter o sistema de drenagem ao longo de todo o prazo contratual, evidenciando uma aproximação funcional entre os serviços, ainda que sem uma concessão plena e integrada de todos os componentes.
No âmbito regulatório, a ANA também vem sinalizando uma evolução consistente. A Norma de Referência 12 prevê a possibilidade de prestação dos serviços de drenagem em conjunto com outros componentes do saneamento básico, conforme disposto em seu art. 6º, inciso IX. E, mais recentemente, a Consulta Pública 12/2025 da ANA reforçou essa diretriz ao admitir a agregação, tanto em projetos em desenvolvimento quanto em contratos já firmados, de outros componentes do saneamento básico, desde que demonstrada a interrelação entre eles.
Essa movimentação institucional merece ser vista com bons olhos. Além de coerente com a lógica sistêmica do saneamento básico, ela dialoga com iniciativas legislativas mais amplas voltadas à modernização do regime das concessões.
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O <a href="https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2124888">PL 7063/2017</a>, que propõe alterações na legislação sobre concessões e permissões de serviços públicos, introduz a noção de concessões multimodais, por meio da inclusão do § 1º no art. 5º da Lei de Concessões. A proposta autoriza que uma só licitação aglutine a prestação de serviços públicos conexos, desde que haja justificativa fundada na eficiência econômica, nos ganhos de escala, na complementariedade do escopo ou no melhor atendimento aos usuários.
Sob essa perspectiva, passa a ser juridicamente plausível cogitar uma única licitação para a prestação conjunta dos serviços de abastecimento de água, esgotamento sanitário e manejo de resíduos sólidos, entre outros arranjos possíveis. Mais do que uma flexibilização formal do escopo dos contratos, trata-se de uma mudança de paradigma, em que se desloca o foco da análise da mera fragmentação dos objetos para a busca de soluções integradas, eficientes e compatíveis com os desafios contemporâneos da universalização do saneamento básico no Brasil.

A mudança de paradigma do escopo contratual no saneamento básico

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JOTA

Passa a ser juridicamente plausível cogitar única licitação para serviços de abastecimento de água, esgotamento sanitário e manejo de resíduos