Opinião & Análise

STF

A monocratização do STF

Tribunal delega cada vez mais poder para decisões individuais em ADIs e ADPFs

Em termos quantitativos, o Supremo funciona como um aglomerado de gabinetes que municiam decisões monocráticas dos ministros. Decisões nas quais há múltiplos ministros envolvidos são excepcionais, e respondem por uma ínfima parte do tempo e da estrutura do tribunal. Segundo dados do projeto Supremo em Números, da FGV Direito Rio, em todos os tipos de processos julgados pelo Tribunal, o percentual médio de decisões monocráticas entre 1992 e 2013 fica em 93%.

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Em linhas gerais, esse cenário é um antigo conhecido, e é admitido pelos próprios ministros. No controle concreto de constitucionalidade – isto é, quando o tribunal enfrenta questões constitucionais ao resolver casos concretos, geralmente em recursos contra decisões de instâncias inferiores – há muito as decisões individuais tem sido a regra. Os relatores precisam filtrar a massa de recursos repetidos e manifestamente improcedentes, poupando o tempo de discussão colegiada no plenário e nas turmas. Diante da quantidade patológica de recursos que o tribunal recebe, a comunidade jurídica brasileira talvez já tenha até perdido a sensibilidade para essa enorme delegação de poder individual.

Nos últimos anos, porém, a prática de decidir monocraticamente tem contaminado também, e cada vez mais, o controle abstrato de constitucionalidade – isto é, os processos nos quais o tribunal enfrenta, diretamente e sem análise de um caso concreto, uma questão constitucional. É o que mostram os dados do Supremo em Números, abaixo:

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A queda na concentração de decisões colegiadas no controle abstrato tem sido uma constante nos últimos 25 anos. Há quase 20 anos, menos de 60% das decisões de mérito, em média, são tomadas pelo colegiado. Em 2013, foram menos de 30%. As liminares, por sua vez, estão há 5 anos na faixa de 10% de decisões coletivas.

O controle abstrato de constitucionalidade corresponde a um volume muito pequeno de casos. E, não há, em ADIs e ADPFs, processos realmente “repetidos” em quantidade significativa. O que explica que o Plenário julgue cada vez menos processos desse tipo?

Sempre haverá um percentual de pedidos absurdos, que pode variar para mais ou menos ao longo do tempo. Mas é difícil imaginar que, em um espaço de alguns anos, o volume de ADIs e ADPFs manifestamente improcedentes tenha crescido tanto – especialmente se considerarmos que o volume de ações do controle concentrado tem permanecido estável entre 150 e 320 por ano desde 1989, como podemos ver no gráfico abaixo.

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O mais provável é que algo tenha mudado, ao longo do tempo, na prática decisória interna do tribunal – a organização da pauta, o que os relatores consideram que merece ir ao Plenário ou o tempo gasto com leitura de votos em sessões, por exemplo. Neste breve texto, só podemos especular. Seja como for, não parece haver nenhuma variável externa – como o número de casos novos – forçando o tribunal a decidir cada vez menos de maneira colegiada.

Os pedidos de liminar apresentam uma monocratização radical a partir de 2009. As decisões individuais nesse período refletem a aplicação do chamado “rito sumário” do controle concentrado (art. 12 da lei 9.868/99). O rito sumário é uma opção de trâmite para os processos do controle concentrado. Quando há um pedido de liminar no processo e a natureza do objeto exige uma decisão com grande urgência, o relator pode decidir “pular” a liminar e levar o processo diretamente para o julgamento de mérito. Na teoria, aceleraria o julgamento da ação.

Só que o rito sumário não é tão sumário assim, como mostra o III Relatório do projeto Supremo em Números. Nas ADIs, dura em média 2,6 anos. Ou seja, na prática, adotar o rito sumário não torna o controle abstrato mais rápido – apenas exclui a tomada de decisão imediata sobre a liminar. A decisão monocrática de adotar o rito acaba tendo o mesmo efeito de negar a liminar: fica tudo como está até a decisão de mérito pelo Plenário.

A diferença é que uma decisão individual negando a liminar em ADI ou ADPF exige uma explicação fundamentada do relator em cada caso, que pode ser eventualmente discutida junto ao Plenário. A decisão de adotar o rito sumário, porém, é sempre individual, e permite ao relator não conceder a liminar naquele momento de maneira burocrática: basta uma referência genérica ao artigo 12.

Na prática, portanto, o artigo 12 se tornou um filtro silencioso, não-declarado, pelo qual decisões do Plenário sobre liminares podem ser substituídas por uma simples e não-fundamentada decisão individual.

No mérito e nas nas liminares, há crescente delegação de poder decisório individual para os ministros. As explicações para essa monocratização da jurisdição constitucional ainda não estão claras. Mas, se esperamos que o Supremo decida – como corte constitucional – questões constitucionais trazidas pela sociedade, essa delegação precisa ser problematizada. O volume de recursos parece ter tornado a monocratização do controle concreto um fato consumado; quanto tempo até que percamos a sensibilidade para esse mesmo problema no caso do controle abstrato?


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