Luiz Vinelli

Em junho, o setor de concessões rodoviárias se reuniu em Brasília para a Bienal das Rodovias, promovida pela ABCR, a Associação Brasileira de Concessionárias de Rodovias, que neste ano celebrou os seus 30 anos sob um tema sugestivo, a força da regulação brasileira.
A escolha do tema não foi de ocasião. A regulação foi protagonista explícita de vários painéis, debatida abertamente por reguladores, concessionárias e investidores, num ambiente de diálogo que a própria ABCR vem cultivando, ao longo de três décadas, como ponte entre o setor privado e o poder público.
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Essa vocação para a interlocução, aliás, é parte do que aqui se quer celebrar. E, no centro daquelas conversas, uma ideia se repetiu com todas as letras, a de que é preciso regular de forma responsiva. A escolha do vocabulário não é casual, e revela algo importante. A maior força da regulação brasileira talvez não esteja em nenhuma tecnologia nem em nenhuma cláusula isolada, mas em uma mudança de postura, a passagem de uma regulação que comanda e pune para uma regulação que dialoga, incentiva e se adapta.
<h2>O que significa regular de forma responsiva</h2>
Convém explicar o conceito, porque ele dá nome a um fenômeno que o setor já vive na prática. A regulação responsiva é uma teoria hoje consagrada, surgida como caminho intermediário entre dois extremos. De um lado, o modelo de comando e controle, em que o regulador fixa de antemão a conduta devida e pune quem dela se afasta. De outro, a desregulação, que confia ao mercado a sua própria ordenação.
A proposta responsiva recusa essa dicotomia. Ela sugere que o regulador calibre a sua resposta conforme o comportamento do regulado, subindo ou descendo os degraus de uma pirâmide regulatória. Na base dessa pirâmide estão os instrumentos consensuais, o diálogo, a orientação e o incentivo. No topo, reservado para os casos resistentes, está a sanção.
Mais do que punir, o regulador maduro busca persuadir, e guarda a punição para quando a persuasão falha. Há ainda uma face aspiracional nessa lógica, que premia e estimula quem supera o mínimo exigido, em vez de apenas vigiar o cumprimento da regra.
O Brasil percorreu esse caminho de forma consciente, e a ANTT o abraçou com firmeza e método. Ainda em 2020, a agência instituiu um projeto interno de atuação responsiva e orientou os seus servidores a pautar a fiscalização por essa lógica, adotando expressamente a pirâmide regulatória, a conformidade e a regulação aspiracional como pilares.
Não se tratou de retórica. Foi uma decisão institucional de trocar a régua única da punição por uma escala graduada de respostas, sensível ao histórico e à boa-fé de cada regulado. Para um setor acostumado, por décadas, a uma relação tensa e por vezes judicializada com o poder concedente, essa virada de chave é mais profunda do que parece.
<h2>A regulação responsiva nos contratos rodoviários</h2>
Essa filosofia deixou de ser princípio abstrato e ganhou corpo no arcabouço das concessões. O Regulamento das Concessões Rodoviárias, os cinco RCRs editados entre 2021 e 2025, é frequentemente descrito como a porta de entrada da regulação responsiva no setor.
Um dos seus dispositivos mais emblemáticos prevê a classificação das concessionárias conforme o seu desempenho, com tratamento diferenciado para quem se sai melhor, exatamente a lógica da pirâmide, que reserva resposta mais branda a quem se autorregula com qualidade.
A mesma marca aparece em outras frentes. A regulação do free flow condicionou a aprovação das migrações à demonstração de vantagem para o usuário, preferindo o incentivo ao mando. De modo ainda mais expressivo, esse modelo regulatório prestigiou os meios alternativos de solução de conflitos.
A autocomposição, a mediação, a arbitragem e os comitês de prevenção e solução de disputas, estes regulamentados pela agência em 2024, deixaram de ser exceção para se firmarem como o caminho preferencial de tratamento das controvérsias, antes que elas se convertam em litígio.
Substituir a lógica adversarial pela consensual é, talvez, a tradução mais clara da regulação responsiva no plano dos contratos, porque resolve a divergência sem corroer a relação de longo prazo que liga a concessionária ao poder concedente. E o programa de sustentabilidade lançado pela agência completa o quadro, funcionando por adesão voluntária e em níveis, num ambiente de testes, a recompensar quem avança. São peças distintas de um mesmo desenho, o de uma regulação que prefere conduzir a constranger.
<h2>Por que essa maturidade é a maior força do setor</h2>
Aqui está o ponto que o setor reconheceu na Bienal, ainda que nem sempre com essas palavras. Uma concessão rodoviária é um contrato de trinta anos, e contratos tão longos só atraem investimento se houver previsibilidade. A regulação responsiva entrega justamente isso. Ao preferir o diálogo à autuação automática, ela reduz a judicialização que paralisa obras e corrói a confiança.
Ao calibrar a resposta pelo comportamento, ela premia o bom operador e concentra o rigor onde ele é necessário. Ao se abrir à cooperação, ela transforma a relação entre agência e concessionária de um embate em uma construção conjunta. O resultado é um ambiente mais estável, que sustenta os financiamentos de longo prazo e viabiliza os investimentos bilionários de que o país precisa. Não é um favor à concessionária. É a condição para que ela invista, e para que o usuário receba uma rodovia melhor. A maturidade regulatória, nesse sentido, é um ativo de todos.
<h2>Os limites e o caminho à frente</h2>
Seria ingênuo, no entanto, tratar a regulação responsiva como fórmula sem tensões. O sistema jurídico brasileiro, de tradição mais rígida, impõe limites à discricionariedade do regulador, e a flexibilidade que a teoria pressupõe precisa conviver com a legalidade e com a isonomia entre as concessionárias. Calibrar respostas não pode descambar para tratamento casuístico, e os critérios dessa calibragem precisam ser objetivos e transparentes.
Além disso, a pirâmide só funciona se o seu topo for firme, ou seja, se a sanção, quando necessária, for efetiva. Uma regulação que apenas dialoga, sem nunca punir o descumprimento deliberado, perde credibilidade tanto quanto a que só pune. O amadurecimento do setor passa, portanto, por seguir construindo os dois lados dessa pirâmide com igual cuidado.
Olhar para o que vem pela frente confirma o tamanho do que está em jogo. O país vive o maior programa de concessões rodoviárias da sua história, com um cronograma de novos leilões que se estende por 2026 e 2027 e mobiliza dezenas de bilhões de reais em investimentos. E há um sinal que não deve passar despercebido. A cada rodada, o setor tem atraído não apenas os grupos tradicionais, mas também novos entrantes, investidores que antes não atuavam em rodovias e que agora disputam esses ativos.
Esse apetite não nasce do acaso. Ele é, em boa medida, fruto da previsibilidade e da credibilidade que uma regulação madura constrói. Capital de longo prazo procura ambientes estáveis, e a postura responsiva do regulador é, hoje, um dos principais ativos que o Brasil tem a oferecer a quem pensa em investir nas suas estradas. Quanto mais sólida e dialogada for a regulação, maior tende a ser a competição nos leilões, e melhor o resultado para o usuário e para o poder público.
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Volto, ao final, à pergunta que deu o tom da Bienal. Qual é, afinal, a força da regulação brasileira? Não está, a meu ver, no pórtico que substituiu a cancela, nem na cláusula mais bem redigida de um contrato. Está na maturidade de uma regulação que aprendeu a calibrar, a dialogar, a incentivar e a se adaptar, sem perder a firmeza quando ela é necessária. Essa postura responsiva é o verdadeiro patrimônio construído pelo setor nas últimas décadas, e cabe às concessionárias honrá-la, sendo a contraparte madura que uma regulação madura merece.
Quem opera uma rodovia todos os dias, como as que administramos na Nova 381 e na Nova 364, sabe que a melhor relação com o regulador não é a que evita o conflito a qualquer custo, mas a que o resolve sem destruir a confiança. É essa a força que sustenta, dia após dia, cada quilômetro concedido no Brasil.

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