Opinião & Análise

Cortes de Contas

A lei e a emancipação no processo de contas

Os órgãos de controle externo exercem sua jurisdição de contas independente das demais

Complexo do TCU / Crédito: Flickr/@150778624@N04

Quase três décadas após a promulgação da Constituição Federal, a aposta do constituinte na amplificação das competências fiscalizadoras dos Tribunais de Contas ainda desperta ceticismos e incompreensões.

O questionamento constante acerca da legitimidade moral destas cortes, intensificado nos últimos tempos em virtude do cenário sistêmico de corrupção e de captura das instituições republicanas, parece ter posto em cheque a própria legitimidade técnica dos tribunais no desempenho do controle financeiro do Estado.

É certo que a existência de uma jurisdição especializada de julgamento de contas sempre foi objeto de intensas controvérsias. Por um lado, entende-se que os processos de controle externo constituem espécie do gênero processos administrativos, de outro, vê-se que estes procedimentos instaurados pelo Tribunais de Contas têm lógica peculiar e inconfundível, máxime não julgarem atividade própria, senão que fiscalizam atos alheios, por intermédio de decisões que envolvem a interpretação de normativas próprias, construção probatória, contraditório e ampla defesa, e juízo de valor técnico de gestão pública.

De fato, o alargamento das engrenagens para o exercício da função controladora, pela Lei Maior, conferindo aos órgãos de controle externo competências fiscalizadora, julgadora, opinativa e ouvidora, com a possibilidade de instaurar, por iniciativa própria, inspeções e auditorias, bem como aplicar sanções aos responsáveis por ilegalidade de despesa, deixa pouco espaço para dúvidas quanto ao caráter autônomo do processo que instrumentaliza a função de controle dos tribunais de contas.

É importante que tal autonomia seja reconhecida, e respeitadas as fronteiras aonde exerce-se a judicatura de contas, verdadeiro espectro dos Tribunais de Contas, o qual é capaz de conter o declive de atos arbitrários e inibir os indivíduos cujas pretensões não cessam de acarretar novas despesas e transbordar os recursos do orçamento, nas palavras de Ruy Barbosa.

O modelo processual de contas, portanto, constitui instrumento específico que materializa o controle externo e, assim, viabiliza a concretização de direitos fundamentais sociais, bem como eleva o patamar ético na gestão da coisa pública. Particularidades tais como a ausência de litígio entre as partes (pois o nascedouro da relação jurídica de controle deriva do dever de prestação de contas); inaplicabilidade do princípio dispositivo, face a natureza pública dos interesses envolvidos, e a inversão do ônus probatório, diferenciam este procedimento dos demais.

Referida singularidade encontrou inegável certificação com a publicação da Lei nº 13.655, de 25 de abril de 2018, ao promover alterações na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, norma de sobredireito ou meta-norma, em ordem a incluir dispositivos sobre segurança jurídica e eficiência na criação e aplicação do direito público.

Ao prever, em seu artigo inicial, que não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão, a norma faz referência expressa a três instâncias de aplicação das normas de direito público referentes à vigilância de atos administrativos: a judicial, a administrativa e a controladora.

Tal referência às distintas esferas às quais se submete a administração pública é reforçada nos artigos. 21, 23, 24 e 27.

Inobstante as implicações positivas ou negativas que tais dispositivos poderão ensejar ao exercício da fiscalização governamental, a respeito das quais já teci comentários em outro espaço, é certo que eles conformam inequivocamente a especificidade jurídica da esfera de atuação controladora dos tribunais de contas, como autêntico regime processual autônomo de aplicação das normas jurídicas sobre responsabilidade financeira. Reconhece-lhe um espaço próprio.

De modo a evidenciar que a referência à esfera controladora faz menção às cortes de contas, a justificativa do PL nº 7.448/2017 ressalta que os dispositivos ali projetados intentavam impor critérios, limites e condicionantes às decisões administrativas destes tribunais. Porém, poder-se-ia incluir também neste espectro o controle interno, previsto no art. 74, da CRFB/88, e o controle externo exercido pelo Ministério Público.

No mais, a orientação agora adotada pela LINDB, importante à Teoria Geral do Direito, evolui da concepção privatista do processo e positiva a interpretação que já havia sido adotada pelo Supremo Tribunal Federal, ao entender que os órgãos de controle externo exercem sua jurisdição de contas independente das demais, possuindo seus feitos um colorido quase-judicial ou judicialiforme, consubstanciado no sistema de direito processual punitivo e, portanto, observador das garantias processuais constitucionais.

Por conseguinte, abre-se de vez o caminho para a edição (já tardada) de uma lei processual comum, de âmbito nacional, que regulamente os processos de julgamento de contas, tal como um Código de Processo, conferindo racionalidade e sistematização à pluralidade de regimes procedimentais instalados nas trinta e quatro ilhas de controle externo espalhadas pelo Brasil, às quais ainda falta uniformização e segurança jurídica.


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