Gabriel Dias Osti

Lívia Maffei Costa

<p>Há uma inversão silenciosa nas contratações públicas. A Lei 13.303/2016 foi concebida para aproximar as estatais do ambiente negocial privado, reduzindo as amarras típicas da Administração direta. No tema das alterações contratuais, porém, a leitura literal do art. 81 produz o oposto: submete a estatal a regime mais rígido do que o da própria Lei 14.133/2021.</p>
<h2>O paradoxo na sequência histórica</h2>
<p>A Lei 8.666/1993 obrigava o contratado a aceitar acréscimos ou supressões de até 25% do valor inicial — 50% em reforma —, vedado ultrapassá-los (art. 65, §§ 1º e 2º): uma das principais cláusulas exorbitantes dos contratos administrativos. A Lei das Estatais bebeu dessa fonte, mas alterou o verbo.</p>
<p>O art. 81, § 1º, prevê que o contratado "poderá aceitar" as mesmas variações, nos mesmos percentuais, e o § 2º repete a vedação de superação, ressalvadas apenas as supressões por acordo entre as partes. A troca de "fica obrigado" por "poderá aceitar" não é acidental: reflete a ausência das cláusulas exorbitantes em um regime de direito privado. O que não se alterou foi o teto.</p>
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<p>A Lei 14.133/2021 (NLLC), mais analítica, autoriza a alteração unilateral em caso de modificação de projeto ou de quantitativos (art. 124, I) e fixa que, nessas hipóteses, o contratado será obrigado a aceitar acréscimos ou supressões de até 25% — 50% em reformas (art. 125). Daí o descompasso. A NLLC fixa o teto no contexto da imposição unilateral, poder que decorre de cláusulas exorbitantes que as estatais não possuem.</p>
<p>A Lei 13.303/2016, ao replicar o percentual sem a prerrogativa, acaba sendo lida como se o limite valesse também para o consensual. O resultado é desconcertante: a Administração pode impor unilateralmente o que duas partes capazes, em relação mais próxima do direito privado, estariam impedidas de ajustar de comum acordo.</p>
<h2>O que o TCU decidiu — e o que não decidiu</h2>
<p>Em 1º de julho de 2026, ao responder consulta do Ministério dos Transportes, o Plenário do TCU sistematizou a matéria no Acórdão 1.753/2026, relatado pelo ministro Augusto Nardes, e firmou por unanimidade dois pontos. O primeiro (item 9.2.1) é restritivo: alterações quantitativas e qualitativas, unilaterais ou consensuais, sujeitam-se aos limites do art. 125 e aos princípios do art. 5º, sem que a ausência de previsão sobre a superação equivalha a autorização tácita.</p>
<p>O segundo (item 9.2.2) abre a válvula: excepcionalmente, nas consensuais, é facultado ultrapassar o art. 125, desde que necessárias à completa execução do objeto e demonstrada por escrito a viabilidade sob três dimensões — técnica (o contratado mantém condições e garantias da proposta e capacidade econômico-financeira), econômica (a continuidade é menos onerosa que a rescisão somada aos custos de nova licitação) e social (antecipação dos benefícios do objeto). A regra, porém, permanece sendo o teto, sendo que a invocação genérica da exceção não basta, exigindo-se demonstração documentada nos autos.</p>
<h2>A divergência mineira</h2>
<p>Quase um ano antes, o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais chegou a uma solução distinta. Em consulta sobre insuficiência de quantitativos em contratos de serviços e fornecimentos contínuos, o Tribunal Pleno do TCE-MG, por unanimidade, em 6 de agosto de 2025, fixou prejulgamento de tese normativa (Processo 1188209, relator conselheiro em exercício Telmo Passareli). No plano unilateral, a Administração pode alterar quantitativos em até 25% (art. 125); no consensual, assentou que não há limitação expressa quanto ao percentual, sendo possível alterar as quantidades indispensáveis à consecução do objeto, comprovados o interesse público e a necessidade para a eficiente execução.</p>
<p>O freio existe, mas é de natureza diversa: em vez de um teto percentual, o TCE-MG impôs um padrão de proporcionalidade, pelo qual o acréscimo não pode ser manifestamente desproporcional ao quantitativo inicial, cabendo à Administração comprovar a vantajosidade frente a novo certame.</p>
<p>Onde o TCU leu a ausência de previsão legal como impossibilidade de autorização tácita — estendendo o teto às consensuais e admitindo só exceção qualificada —, o TCE-MG leu o mesmo silêncio em sentido inverso: como ausência de limite, temperada por um teste de proporcionalidade. A divergência reproduz, no controle externo, a tensão central: se o limite de 25% é regra geral de alteração contratual ou apenas a limitação de um poder de imposição unilateral.</p>
<h2>A extensão às estatais</h2>
<p>Lido de forma referencial aos contratos da Lei 13.303/2016, o Acórdão 1.753/2026 produz consequências relevantes, pois o art. 81, § 1º, tem redação substancialmente idêntica ao art. 125. Há, contudo, um ponto que a leitura puramente analógica não resolve. O item 9.2.1 ancora-se, em parte, em um regime legal de alteração unilateral — pressuposto que, nas estatais, não se verifica. Não há cláusula exorbitante nem imposição unilateral, e o art. 81 fala em alteração "por acordo entre as partes".</p>
<p>Mas o voto condutor não se apoia só nisso: invoca também os princípios do planejamento, da segurança jurídica e da moralidade, e o risco de que aditivos ilimitados por acordo se tornem, nas palavras do relator, "epicentro de escândalos de corrupção".</p>
<p>A conclusão enfrenta um precedente direto do TCU. No Acórdão 2.527/2021-Plenário (subitem 9.7.1), o Tribunal já aplicou o teto de 25% do art. 81, § 1º, da Lei 13.303/2016 a contrato de supervisão de obras da Valec, empresa pública federal, equiparando-a ao regime do art. 65, § 1º, da Lei 8.666/1993 então aplicável ao Dnit, sem ressalva quanto à ausência de cláusula exorbitante — precedente reafirmado pela remissão que o Acórdão 1.753/2026 faz ao Acórdão 2.391/2025-Plenário.</p>
<p>Na prática da Corte, a extensão do teto às estatais não é inferência analógica em aberto, mas jurisprudência consolidada. O argumento de que o silêncio do art. 81 quanto ao consenso deveria pesar mais, e não menos, do que o do art. 124 — por faltar às estatais a cláusula exorbitante — é a leitura mais consistente com a arquitetura da Lei 13.303/2016, mas corre hoje contra a corrente da jurisprudência de contas. Ainda assim, a solução mineira dialoga melhor com o art. 81, § 2º, que já ressalva as supressões por acordo: se o legislador excepcionou o consenso em um dos polos, é discutível que tenha pretendido submeter o outro a um teto absoluto.</p>
<h2>O percentual nunca foi o problema</h2>
<p>Apesar da divergência no ponto de partida, TCU e TCE-MG convergem no essencial: nenhum trata o percentual como valor em si. Ambos deslocam o eixo do controle do quanto para o porquê — o TCU pela viabilidade técnica, econômica e social; o TCE-MG pela proporcionalidade frente a novo certame. O problema nunca foi o percentual, mas assegurar que a alteração permaneça vinculada ao objeto original, seja mais vantajosa que a ruptura e esteja demonstrada.</p>
<p>Para as estatais, a consequência independe de qual linha prevaleça: a superação do limite não é vedada, mas exige processo decisório robusto — parecer técnico sobre a capacidade do contratado, comparação entre continuidade e rescisão e termo aditivo motivado. Governança, não percentual.</p>
<p>Nada disso dispensa, porém, uma solução de lege ferenda. Passados quase dez anos, o art. 81 permanece sob a matriz literal do revogado art. 65 da Lei 8.666/1993, sem incorporar a arquitetura mais analítica da Lei 14.133/2021 nem enfrentar a distinção entre alteração unilateral e consensual — que o TCU já resolveu de modo mais restritivo às estatais por via jurisprudencial, e não legislativa. Uma atualização que explicitasse em que medida o teto de 25% se aplica às alterações por acordo, incorporando os parâmetros de viabilidade já sedimentados na jurisprudência de contas, mostra-se salutar.</p>


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JOTA

TCU e TCE-MG divergem sobre limite das alterações consensuais

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TCU e TCE-MG divergem sobre o limite das alterações consensuais, e a leitura literal do art. 81 da Lei das Estatais torna o regime mais rígido do que o aplicável à Administração direta