José Roberto Afonso

Leonardo Ribeiro

A história das finanças públicas brasileiras é marcada por uma aparente contradição. Enquanto governos enfrentam crescentes dificuldades para honrar obrigações reconhecidas judicialmente, financiar investimentos em infraestrutura e ampliar a capacidade de prestação de serviços públicos, o próprio Estado acumula um dos maiores estoques de ativos financeiros do mundo.
A dívida ativa<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> da União, dos estados e dos municípios alcança cifras trilionárias, coexistindo com um elevado volume de créditos parcelados, receitas futuras, participações societárias, imóveis e outros ativos patrimoniais de baixa liquidez. Em sentido oposto, o estoque de precatórios, restos a pagar e demais passivos públicos continua crescendo, impondo elevados custos fiscais, financeiros e sociais.
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Essa coexistência entre abundância patrimonial e escassez de liquidez revela um problema estrutural: o Brasil ainda administra seus ativos e passivos como universos independentes. O orçamento concentra-se na arrecadação e na execução da despesa anual, enquanto o patrimônio público permanece disperso entre diferentes órgãos, sem uma estratégia integrada de gestão. O resultado é um Estado que frequentemente recorre ao aumento da tributação ou ao endividamento para financiar suas políticas públicas, mesmo possuindo ativos de enorme valor econômico subutilizados.
Essa percepção não é nova. Em artigo publicado na Revista Conjuntura Econômica, propusemos, há alguns anos, a utilização do encontro de contas como mecanismo para racionalizar as relações entre créditos e débitos envolvendo o poder público.
Naquela oportunidade, chamávamos a atenção para um passivo frequentemente negligenciado nas estatísticas fiscais: os créditos tributários acumulados pelos próprios contribuintes — especialmente exportadores e investidores — que permaneciam durante anos sem restituição ou compensação pelos fiscos. Sustentávamos que esses créditos representavam um passivo oculto do Estado e que sua eventual securitização poderia viabilizar um encontro de contas entre contribuintes simultaneamente credores e devedores do Fisco, reduzindo custos financeiros, litigiosidade e ineficiências econômicas.
A evolução institucional das últimas décadas permite ampliar significativamente aquela reflexão. O verdadeiro desafio contemporâneo não consiste apenas em promover compensações tributárias entre contribuintes e o Estado, mas em construir uma política nacional de gestão integrada dos ativos e passivos públicos, capaz de transformar patrimônio em capacidade de investimento e conferir maior eficiência à administração do balanço patrimonial do setor público.
Os números ilustram a magnitude dessa oportunidade. A dívida ativa do governo geral supera R$ 3 trilhões, enquanto o estoque de precatórios aproxima-se de R$ 331 bilhões. Ao mesmo tempo, estudos estimam que o déficit anual de investimentos em infraestrutura corresponde a aproximadamente 1,7% do PIB. Esses dados revelam uma economia marcada por ativos públicos expressivos, mas insuficientemente mobilizados para enfrentar passivos igualmente relevantes e financiar investimentos essenciais.
Nos últimos anos, importantes avanços institucionais começaram a modificar esse cenário. A regulamentação da cessão onerosa de créditos públicos, o fortalecimento da transação tributária<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>, o desenvolvimento do mercado secundário de precatórios, a Lei Complementar 208<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a> e as recentes alterações constitucionais relacionadas ao pagamento dessas obrigações<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a> representam passos importantes na direção de um mercado mais sofisticado para ativos e passivos públicos. Cada uma dessas iniciativas, entretanto, foi concebida para solucionar problemas específicos. Ainda falta, todavia, uma visão sistêmica que integre essas ferramentas em uma estratégia única de política financeira pública.
Implementar tal estratégia pressupõe abandonar uma concepção estritamente orçamentária das finanças públicas para adotar uma abordagem patrimonial. Nas melhores práticas internacionais, o Estado não administra apenas receitas e despesas anuais; administra um balanço patrimonial completo, composto por ativos, passivos e riscos fiscais. Essa perspectiva permite avaliar não apenas quanto o governo arrecada ou gasta, mas também como utiliza seu patrimônio para reduzir custos financeiros, mitigar riscos e ampliar sua capacidade de investimento.
A mesma lógica aplica-se aos precatórios. O crescimento desse mercado demonstra que direitos creditórios contra o poder público já possuem valor econômico reconhecido pelos agentes privados. Em vez de enxergar os precatórios exclusivamente como passivos fiscais, é possível incorporá-los a uma estratégia mais ampla de reorganização patrimonial, reduzindo custos de financiamento, acelerando pagamentos e ampliando a previsibilidade fiscal.
O setor ferroviário oferece um exemplo particularmente ilustrativo dessa lógica. As concessionárias que operam corredores de exportação realizam atividades vinculadas a operações de exportação desoneradas de tributação, mas acumulam, ao longo da cadeia produtiva, expressivos créditos tributários decorrentes da aquisição de combustíveis, energia elétrica, materiais, equipamentos e investimentos em infraestrutura.
Esses créditos permanecem, muitas vezes, por longos períodos sem restituição ou compensação, convertendo-se, na prática, em um passivo financeiro do Estado e em capital imobilizado para empresas que precisam ampliar continuamente sua capacidade de investimento. Trata-se precisamente da situação analisada em nosso artigo anterior: agentes econômicos que figuram simultaneamente como credores e devedores do poder público.
Um modelo institucional moderno de encontro de contas — associado a mecanismos de cessão, securitização ou compensação — poderia reduzir o custo de capital desses investimentos, fortalecer a competitividade das exportações brasileiras e ampliar a capacidade de expansão da infraestrutura logística nacional.
A abordagem patrimonial possui implicações particularmente relevantes para a infraestrutura. O principal obstáculo à expansão dos investimentos públicos não decorre apenas da escassez de recursos orçamentários, mas também da baixa capacidade de transformar patrimônio público em liquidez. A alienação estruturada de determinados ativos, a cessão de créditos públicos, a utilização de fundos patrimoniais e a criação de veículos financeiros específicos podem gerar recursos destinados exclusivamente à formação de novos ativos públicos, preservando a responsabilidade fiscal e evitando o financiamento de despesas correntes.
Essa lógica aproxima-se do conceito internacional de blended finance, no qual instrumentos financeiros públicos são utilizados para reduzir riscos, atrair capital privado e ampliar investimentos em projetos economicamente relevantes.
No caso brasileiro, essa agenda já começa a se materializar em setores como o ferroviário, onde instrumentos como contas vinculadas, aportes públicos destinados exclusivamente à formação de bens reversíveis e mecanismos de mitigação de riscos demonstram que é possível combinar disciplina fiscal com inovação financeira.
Mais do que uma simples técnica de financiamento, trata-se de uma mudança de paradigma: o Estado deixa de atuar exclusivamente como arrecadador e executor de despesas para assumir também o papel de gestor estratégico de seu patrimônio.
Naturalmente, essa agenda exige elevados padrões de governança. A utilização de ativos públicos deve observar critérios transparentes de avaliação econômica, segregação patrimonial, controle externo, auditoria independente e prestação permanente de contas. A experiência brasileira demonstra que operações dessa natureza somente produzem ganhos permanentes quando estruturadas dentro de um marco institucional sólido, capaz de preservar o interesse público e evitar soluções meramente fiscais ou de curto prazo.
Nesse contexto, seria o momento de avançar para uma verdadeira Política Nacional de Gestão de Ativos e Passivos Públicos. Essa política poderia integrar instrumentos hoje dispersos — dívida ativa, precatórios, transação tributária, cessão onerosa de créditos, fundos patrimoniais, securitização, garantias públicas e mecanismos de financiamento da infraestrutura — em uma estratégia coordenada de fortalecimento da capacidade financeira do Estado.
O debate fiscal brasileiro concentrou-se, nas últimas décadas, em como arrecadar mais, gastar melhor ou limitar o crescimento das despesas. Todas essas discussões permanecem relevantes, contudo, talvez a pergunta mais importante para os próximos anos seja outra: como administrar melhor o patrimônio público já existente?
Responder a essa pergunta significa reconhecer que a sustentabilidade fiscal não depende apenas do orçamento anual, mas também da capacidade do Estado de transformar ativos pouco líquidos em desenvolvimento econômico, gerando maior segurança jurídica e fomentando investimentos que ampliem o bem-estar da sociedade.
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Quando propusemos, na Revista Conjuntura Econômica,<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a> o encontro de contas entre créditos tributários e débitos fiscais, buscávamos reduzir distorções que penalizavam contribuintes e aumentavam os custos do próprio Estado. A agenda institucional evoluiu desde então. Hoje, o conceito pode ser expandido para uma visão mais abrangente, na qual o encontro de contas deixa de ser apenas um mecanismo tributário e passa a constituir um princípio de gestão patrimonial do setor público.
Nesse sentido, o verdadeiro encontro de contas deixa de representar apenas uma técnica de compensação entre créditos e débitos e passa a oferecer uma nova forma de compreender as finanças públicas brasileiras: menos centrada exclusivamente no fluxo orçamentário anual e mais orientada pela gestão inteligente do balanço patrimonial do Estado, sem renunciar à responsabilidade fiscal. Mais do que uma inovação financeira, trata-se de uma nova agenda de política financeira pública para transformar ativos públicos subavaliados ou subutilizados em desenvolvimento econômico.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Isto é, os valores devidos ao governo por pessoas ou empresas que não pagaram seus impostos, multas ou taxas no prazo correspondente (inadimplências).
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/lei/l13988.htm
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp208.htm
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc136.htm
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a>AFONSO, José Roberto; RIBEIRO, Leonardo. Securitizar créditos tributários, um primeiro passo. Conjuntura Econômica, v. 72, n. 1, p. 19-21, jan. 2018. Disponível em: https://periodicos.fgv.br/rce/article/download/76640/73480.

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