Opinião & Análise

Análise

A história do BPC no STF e a reforma da Previdência

Entre economia e justiça social

mulheres
Crédito: Dorivan Marinho

Por quase 20 anos, o STF debateu quem seria pobre o suficiente para receber o benefício de prestação continuada. A judicialização do BPC constitui a história mais interessante de auto-correção do STF após 1988. O longo debate sobre o beneficio assistencial girou em torno do que significa sustento, mas outras importantes questões também foram discutidas, como quem são as pessoas com deficiência, quem são os idosos e em quais casos o benefício configura direito individual. Na primeira instância, incontáveis são os julgados sobre o BPC e poderoso foi o impacto dessas decisões no direcionamento da sua gestão e regulação.

O BPC, assim como a aposentadoria rural, está hoje no centro da disputa entre Executivo e Legislativo em relação aos termos da reforma da previdência. O Ministro da Economia insiste em manter a proposta inicial, que comprime a proteção social, embora o Congresso Nacional não se mostre disposto a pagar o preço político de deixar ainda mais pobres os idosos e as pessoas com deficiência que não podem trabalhar.

Não se pode negligenciar a importância do Poder Judiciário na efetivação da nova política social que a Constituição de 1988 desenhou. Incluir a assistência social como um direito fundamental rompeu a lógica paternalista e religiosa de combate à pobreza que vigia no Brasil. Pela primeira vez, a Constituição fixava o dever público de proteção de quem precisa do Estado para sobreviver, não porque é trabalhador, mas porque é sujeito de direitos. Assistência social é direito fundamental porque a vida de todas as pessoas importam na mesma medida. Isso também esclarece também algo que parece esquecido: o benefício em questão compõe a assistência social, e não a previdência.

Com todas as letras, o art. 203-IV da CF/88 garante um salário mínimo de benefício mensal às pessoas com deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida por sua família. Em 1993, a LOAS definiu que “não possuir meios de subsistência individual ou familiar” significava ter uma renda per capita familiar abaixo de ¼ de salário-mínimo.

A constitucionalidade desse critério de pobreza foi logo questionada. Juízes de primeira e segunda instância entendiam que a assistência era devida “a quem dela necessitar” para além do marco restrito de ¼ de salario mínimo, e não demorou que a matéria chegasse ao STF pela via do controle de constitucionalidade.

A ADI 1.232/DF, proposta em 1995, questionava a excessiva restrição do corte da renda, e indagava se sua ampliação para ½ salário mínimo poderia atender melhor ao sentido constitucional de proteção de necessidades. Ao julgar a ação improcedente, em 1998, o STF disse que o critério era uma escolha objetiva do legislativo. “É problema da própria lei” disse um dos Ministros, eximindo o Tribunal de se posicionar sobre a efetivação de um direito social.

Pressionados pela realidade social, os juízes de 1º grau interpretaram a decisão da ADI 1.232/DF em sentido restritivo. Compreenderam que a constitucionalidade do critério de pobreza da LOAS não excluía a possibilidade de concessão do benefício a partir de outros cortes de renda, advindos da aplicação analógica de novas leis que também se baseavam na renda familiar para garantir benefícios sociais.

Em razão disso, o STF começa a receber inúmeras reclamações para preservar sua competência. Alguns Ministros, de forma monocrática, passam a aceitar a aplicação de critério expandido de renda. Nesse ponto, a regulação jurídica do benefício oscilava entre a disposição da LOAS, as decisões subsequentes do STF e os alertas sobre o impacto orçamentário da judicialização do BPC.

As divergências se multiplicam ao ponto de ser reconhecida a repercussão geral do tema em 2010, no RE 580.963-PR. Em 2013, o Plenário do STF julga o recurso e admite expressamente o processo de inconstitucionalização dos critérios definidos pela LOAS. Em outras palavras, o Tribunal assume sua responsabilidade na correção da decisão da ADI 1.232/DF que deixou sem proteção muitos idosos e pessoas com deficiência.

Esse processo de inconstitucionalização ocorreu não apenas pelo equívoco da primeira decisão, da década de 90, mas também porque posteriormente sobreveio a incorporação, em 2006, da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência – que é um tratado internacional de direitos humanos – ao direito brasileiro.

O que pode parecer uma história de dúvidas e indefinição é, em verdade, um caso de amadurecimento, de aprendizado institucional e político, um exemplo de auto-correção do STF. O atual desenho da política de assistência social foi construído e reconstruído em todas as dimensões da regulação jurídica. Justiça seja feita, mesmo com limites, o Poder Judiciário expandiu o espectro dos beneficiários do BPC.

Na contramão desse processo cumulativo de direitos, o governo incluiu o BPC na proposta de reforma da previdência. Embora a PEC 6/2019 reafirme como público-alvo do BPC pessoas com deficiência e idosos pobres, sob o descritor “condição de miserabilidade”, restringe ainda mais o acesso ao benefício com, pelo menos, três mudanças substanciais.

Mudança 1. Impõe um novo requisito para o acesso ao benefício, para além da renda: a mensuração do patrimônio da família. Segundo a PEC 6/2019, pessoas com deficiência que possuam bens com valor superior a R$ 98.000,00 (noventa e oito mil reais), mesmo que estes bens sejam a moradia da família, não serão mais elegíveis ao BPC. Há um jogo perigoso aqui. O modesto patrimônio de famílias pobres não substitui a segurança de renda. A deficiência é cara e, muitas vezes, permanente.

Mudança 2. Proíbe, sem ressalvas, a acumulação do BPC com outros benefícios assistenciais e previdenciários. Atualmente, o BPC pode ser acumulado com benefícios da assistência médica, pensões especiais de natureza indenizatória e, por 2 anos, com remuneração advinda de contrato de aprendizagem. Essas possibilidades de cumulação haviam sido propostas para promover a inclusão e atender a necessidades importantes das pessoas com deficiência.

Pessoas com deficiência possuem gastos substanciais com medicamentos, órteses, próteses, alimentação, etc, o que demonstra a relevância da possibilidade de combinar o benefício com outros da assistência médica. Pensões indenizatórias também garantem, para além do sustento que o BPC proporciona, que pessoas com deficiência possam ser reparadas por danos outrora sofridos: é inconstitucional solicitar a qualquer cidadão que opte por indenizações ou pelo benefício assistencial.

A possibilidade de o beneficiário acumular o BPC com proventos recebidos na condição de aprendiz foi instituída como uma medida de incentivo para que as pessoas com deficiência entrem no mercado de trabalho – ambiente que lhes é inóspito no Brasil. Mesmo com o regime de cotas, a entrada das pessoas com deficiência no mercado de trabalho tem sido apontada com frequência como tarefa urgente no âmbito das políticas sociais brasileiras. A instabilidade da sua inserção laboral seria protegida pelo acúmulo com o benefício, por um prazo que lhe conferisse segurança para optar por deixar o benefício. A proibição da cumulação pela PEC 6/2019, novamente, obstaculiza o ingresso de pessoas com deficiência no mercado de trabalho.

Mudança 3. A proposta altera os critérios de acesso ao benefício recebidos por idosos. Segundo o artigo 34 do Estatuto do Idoso, a renda recebida de outro familiar idoso não é contabilizada na renda familiar calculada para o critério de ¼ de salário mínimo per capita (por extensão, nas hipóteses referidas no RE 580.963-PR). A reforma proposta pela PEC impossibilita este acúmulo, deixando ainda mais vulneráveis casais de idosos e/ou idosos que convivem juntos em situação de pobreza nas várias regiões do Brasil.

Nesses termos, a PEC 6/2019 tornará difícil cumprir os tratados de direitos humanos assumidos pelo Brasil nos últimos anos, como a Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, convenção da ONU de 2006 que foi ratificada pelo Brasil em 2007, e que adquire status constitucional em 2008. Dentre os vários compromissos assumidos neste documento, importante destacar a a igualdade de oportunidades e um padrão adequado de vida.

É notório que a reforma da previdência – tal como delineada – contradiz essas obrigações assumidas pelo Brasil com a população brasileira e com a comunidade internacional. Na contramão do estabelecido na Convenção, a reforma reduz, restringe e aprofunda as privações ao invés de ampliar direitos que permitam a redução da desigualdade.

O Brasil também assinou o Protocolo Facultativo da Convenção, que submete as decisões nacionais à supervisão do Comitê da ONU, podendo responder perante a comunidade internacional pelo descumprimento da Convenção. Seguramente, todos esses retrocessos nos direitos das pessoas com deficiência configuram elementos indefensáveis nos relatórios que o Governo deverá produzir a cada 2 anos.

Embora pouco se mencione, a judicialização do BPC ensina muito sobre o papel da jurisdição constitucional na conformidade das políticas públicas com a Constituição. Emendas constitucionais deveriam inserir no texto o que foi acumulado ética e juridicamente sobre como queremos viver, de modo a não destruir um passado que molda o sentido de igualdade que compartilhamos hoje.

A resistência do ministro Paulo Guedes em retirar da proposta a parte relativa ao BPC e a aposentadoria rural (“porque representam 10% da economia que se projeta para a próxima década”) revela a natureza essencialmente discriminatória dessa reforma. Ela conjuga desigualdade com discriminação, alvejando, para recuperar a economia, quem tem pouco espaço no mundo, seja porque é velho ou porque tem deficiência. E como se não bastasse insistir em fazer economizar às custas da justiça social, seus defensores ainda acreditam que isso é desenvolvimento.


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