José Celso Cardoso Jr.

Cleonice Sousa de Oliveira

Douglas Andrade da Silva

A gestão de pessoas na administração pública federal está estruturada em um modelo sistêmico, composto por órgão central, órgãos setoriais e órgãos seccionais e correlatos. O papel de órgão central é exercido, atualmente e de modo conjunto, pela Secretaria de Gestão de Pessoas e pela Secretaria de Relações de Trabalho, ambas do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/MGI">MGI</a>). Os Órgãos Setoriais são, em geral, os Ministérios, enquanto os Órgãos Seccionais e Correlatos designam, também de modo geral, entidades vinculadas às Pastas Ministeriais.
Esse modelo sistêmico foi organizado pelo Decreto-Lei nº 200, de 1967, para todas as atividades transversais às organizações públicas. O Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal (Sipec), portanto, é apenas um dos vários sistemas estruturadores que permitem o funcionamento do Estado, no âmbito federal.
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A organização sistêmica, apesar de não ser recente, parece ser, de fato, o arranjo mais adequado para atividades transversais na administração pública, tanto é assim que a recente proposta de uma nova Lei Geral de Gestão Pública, elaborada por um grupo de especialista e que substituiria o Decreto-Lei nº 200/1967, não prevê alterações nessa premissa; a proposta, ao contrário, a corrobora.
O art. 6º do Decreto nº 67.326, de 1970, ato que regulamenta o Sipec, estabelece que “ao órgão central do SIPEC competirá o estudo, formulação de diretrizes, orientação normativa, coordenação, supervisão, controle e fiscalização específica de assuntos concernentes à Administração Federal". Por esse dispositivo fica clara a importância e o papel esperado do órgão central. Destaca-se aqui, no entanto, apenas uma dessas competências: a orientação normativa.
A legislação de pessoal no setor público é complexa, fragmentada, geralmente antiga e, por isso, constantemente sujeita a diferentes interpretações. Não teria como ser diferente: a realidade da gestão pública, o dia a dia de trabalho, a emergência constante de novos problemas e desafios, a imprevisibilidade e a criatividade humanas e o ritmo de mudanças por que passa a sociedade, em diversos âmbitos, impedem que qualquer norma seja suficiente em si mesma para abarcar todas as situações possíveis e imagináveis do cotidiano. Em outras palavras: a realidade sempre se impõe e, muitas vezes, supera, em muito, a ficção ou qualquer evento hipotético que a mente humana possa inventar.
Dois exemplos rápidos para ilustrar o argumento.
O primeiro, mais radical e extremo, remete à pandemia de Covid-19, um “Cisne Negro”, nos termos de Nassim Nicholas Taleb: um evento raro, imprevisível e de alto impacto. O arcabouço jurídico relativo à gestão de pessoas é repleto de condições, procedimentos, prazos, critérios, obrigações etc. O que fazer quando um evento de tamanha magnitude impede que todas as pessoas saiam de casa? E os prazos que estão correndo, as obrigações que exigem presença física, os procedimentos impossíveis de serem realizados remotamente? Foi preciso interpretar muitas normas à luz da inesperada realidade de então, sub uma perspectiva muito mais flexível.
Outro exemplo: várias legislações determinam que o servidor deve receber uma Gratificação de Desempenho calculada com base nos resultados institucionais e individuais dentro de um certo período; em transições de governo, no entanto, é comum que órgãos e entidades mudem, deixem de existir, sejam aglutinados, separados ou criados, além, claro, de todas as alterações nas equipes e chefias.
Como realizar uma avaliação nesse contexto? Como avaliar um servidor que passou metade do ciclo avaliativo em um Ministério que não existe mais, trabalhando em uma equipe que também foi desfeita. Quem o avaliará pelo seu resultado passado? E com base em quais critérios? E não menos importante: como evitar danos remuneratórios ao servidor, decorrentes de uma situação para a qual não deu causa? Como reorganizar e garantir condições para a continuidade das atividades finalísticas dos órgãos e entidades?
Esses e tantos outros casos exigem orientação normativa do órgão central. Há algumas décadas, os órgãos e entidades que compõem o sistema encaminhavam toda e qualquer dúvida sobre aplicação da legislação de pessoal para o órgão central do Sipec. Esse movimento é compreensível.
As dúvidas sobre aplicação da legislação de pessoal eram quase todas repassadas em virtude: (a) do desconhecimento em relação à legislação, fragmentada e complexa; (b) do receio da tomada de decisões que posteriormente pudessem ser questionadas ou interpretadas de modo distinto por órgãos de controle; (c) da própria falta de clareza ou lacunas de algumas legislações; (d) da cultura de transferência de responsabilidades de gestão, na existência de arranjos sistêmicos que permitam esse comportamento; e (e) da ausência de conhecimentos estruturados sobre posições pacificadas e temas já objeto de manifestação.
O resultado, natural, era um volume expressivo de processos, sobrecarga de trabalho e respostas demoradas, às vezes recebidas pelos demandantes quando os respectivos casos concretos já nem mais subsistiam na realidade fática. Todas essas questões não isentava a administração pública da aplicabilidade e cumprimento da regra e, em alguns casos, ainda que a orientação ocorresse tardiamente.
Objetivando uma melhoria no fluxo excessivo de consultas em processos físicos encaminhados ao órgão central do Sipec, inaugurou-se, experimentalmente, o seu envio via fac-símile (para maiores informações sobre essa tecnologia, vide Google) com prazo mais curto para a análise e emissão de respostas aos consulentes. Tal medida visava avaliar os novos procedimentos que se pretendia adotar, com vistas a uma melhor sinergia entre o órgão central e seus vinculados.
Todavia, tal procedimento serviu para identificar uma questão muito além: que não se tratava apenas do modo de envio da consulta. Era necessário, além de prazo tão exíguo, mão de obra especializada, acesso às legislações e conhecimento das matérias para sua aplicabilidade de forma correta e efetiva. Isso porque a vida funcional do servidor e dos demais agentes públicos não se inicia no momento que surge um problema na situação funcional, mas no momento do seu ingresso no serviço público. E deve considerar cada etapa dessa jornada, cada regra vigente no surgimento do direito ou dever, ou, posteriormente, após suas alterações.
Foram adotadas medidas para aprimorar esse processo, por meio, por exemplo, do Ofício-Circular 14, de 1997. No entanto, permanecia o desafio da elaboração de manifestações tempestivas, efetivas e que orientassem não somente o consulente, mas todos os órgãos e entidades integrantes do sistema.
Foi publicada, então, a Orientação Normativa SEGEP nº 7, de 2012, atualmente revogada e substituída pela Portaria SGP/SEDGG/ME nº 11.265, de 29 de dezembro de 2022, que instituíram critérios para que consultas sobre aplicação da legislação sejam submetidas ao órgão central do Sipec, como a prévia manifestação do órgão setorial (que é, de fato, a organização mais próxima das políticas públicas envolvidas e dos agentes públicos que as implementam) e o detalhamento objetivo da dúvida a ser sanada. Isso porque a função do Órgão Central não é a de resolver a situação concreta de determinado servidor, mas orientar as unidades de gestão de pessoas de forma que todas possam aplicar a regra sem a necessidade do envio contínuo e indiscriminado de consultas.
Em paralelo a esse esforço de otimização do fluxo de consultas, dois outros avanços importantes foram e estão sendo promovidos nos últimos anos.
O primeiro deles é a estruturação e a digitalização das informações disponíveis, por meio de um repositório institucional de manifestações do órgão central, facilitando sobremaneira a busca por documentos já emitidos. O Sigepe Legis, ferramenta pública que permite a busca nesse vasto banco de dados, inclusive com indicação de quais atos estão em vigor e quais foram revogados ou exauridos, constitui um avanço expressivo.
Mais recentemente novo passo foi dado com a incorporação ao Sigepe Legis da Ia Legis, ferramenta de IA generativa que analisa o banco de dados para responder a questões específicas sobre pessoal. A IA representa, como em tantas outras dimensões da contemporaneidade, uma inovação expressiva e com grande potencial, ainda que esteja sendo implementada, neste caso, de modo experimental.
É necessário, no entanto, fazer um alerta: a IA pode ser muito útil para buscar e cruzar informações, mas ela não o é – e dificilmente o será, pelo menos no médio prazo – capaz de interpretar a legislação. Trata-se justamente do argumento que será desenvolvido mais à frente: uma forma importante de inovação pública no modelo sistêmico do Sipec consiste em interpretar lacunas legais ou dispositivos ambíguos do modo mais aderente ao interesse público e à realidade do trabalho contemporâneo. Acreditar que o papel de orientação normativa do órgão central será substituído pela IA representa perigosa ingenuidade e expressivo desconhecimento sobre a legislação de pessoal.
O segundo avanço recente importante na área ocorreu por meio do esforço de consolidação de orientações e manifestações do órgão central por temas, consolidando em um só ato normativo várias interpretações esparsas sobre diferentes demandas envolvendo aquele tema. Nesse sentido, foram editadas Instruções Normativas sobre Gratificação de Desempenho, Acumulação de Cargos, Progressão e Promoção etc.
Essas Instruções Normativas, em regra, não necessariamente apresentam inovações: apenas consolidam todos os entendimentos vigentes sobre o respectivo tema que constavam em respostas específicas aos órgãos consulentes. Assim, casos concretos apresentados ao órgão central exigem a formação de uma interpretação e, posteriormente, o conjunto dessas interpretações pode ser agrupado em um ato normativo.
Trata-se de um processo em que a realidade fática, a demanda concreta do cotidiano de trabalho, na qual muitas vezes surgem situações impensadas, subsidia o aprimoramento normativo. Tanto melhor quanto mais esse processo puder vir acompanhado de atualização normativa e aumento da segurança jurídica para órgãos e servidores, visando ao amadurecimento e ao fortalecimento do ethos público.
Além desses avanços, é fundamental considerar a interpretação legislativa e a orientação normativa do órgão central do Sipec, em relação aos demais membros do sistema, como um instrumento de inovação pública. Como, reitera-se, leis e regulamentos, por mais detalhados que sejam (e é questionável se o detalhamento minucioso representa a melhor estratégia), nunca serão capazes de abarcar todos os casos concretos possíveis no plano fático e tendo em vista que a legislação, além de silente, muitas vezes é confusa ou passível de múltiplas interpretações, é inevitável que se promova um processo permanente de interpretação e orientação normativa.
Esse espaço de atuação do órgão central permite que, sem abandonar os princípios da legalidade e da segurança jurídica, sejam firmadas posições flexíveis, amparadas no contexto contemporâneo e nas especificidades de cada caso, permitindo que soluções aparentemente simples sejam adotadas de modo a gerar o melhor resultado possível para determinada situação.
Naturalmente, esse processo requer a parceria com as unidades de assessoramento jurídico e a disposição para abandonar concepções de gestão pública muitas vezes rígidas, construídas sob os alicerces do modelo burocrático weberiano, em que os meios importam mais que os fins.
Neste sentido, sendo o Estado organizado em moldes jurídicos, é relevante colocar os temas que percorrem o Direito Constitucional, que versa sobre a organização jurídica do Estado enquanto comunidade política, e o Direito Administrativo, que regulamenta o funcionamento cotidiano do aparato estatal, ambos a serviço de uma gestão pública transformadora.
Em ambos os casos, o Direito influencia o desenho e o funcionamento das políticas públicas, aspecto este que vai muito além do caráter meramente instrumental das normas para o correto processamento dos atos administrativos. Desta maneira, indo além de uma abordagem tradicional de Direito Constitucional ou Administrativo, que visa a abarcar conteúdos sobre as relações positivas entre Estado, Direito e Políticas Públicas, deve-se também avançar sobre questões voltadas à mobilização de instrumentos jurídicos aptos a realizar as finalidades últimas da atuação programática do Estado.
Isso não quer dizer ignorar regras, fluxos e princípios. Os meios não podem justificar os fins, ou, em outras palavras, não se pode, em nome de um resultado bom para o interesse público, adotar toda e qualquer medida possível, ao arrepio da legalidade e da moralidade. Mas os meios qualificam os fins. Uma interpretação alternativa de uma lei, por exemplo, diferente da vigente e, ainda assim, com amparo legal, pode, não raro, representar um processo de inovação gradual bastante expressivo.
Não é incomum pareceres jurídicos cuja conclusão indique que tanto a opção A quanto a opção B são defensáveis e que cabe à administração avaliar, no mérito, qual o melhor caminho. Muitos problemas públicos, especialmente na área de gestão de pessoas, podem ser solucionados apenas com uma mudança de perspectiva. Não é sempre assim, mas quando surgem oportunidades do tipo, por que não inovar?
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O processo de interpretação da legislação, é preciso que se registre, para ser efetivo, requer servidores com perfil adequado e dispostos a, antes de tudo, se debruçar sobre o passado normativo com vistas a enxergar qual a origem da questão sob análise e, só então, confrontá-la com a norma atual. É importante apreender o pensamento da administração pública no momento que normatizou o tema, e acompanhar a sua evolução normativa até os tempos atuais.
Imagine que a grande maioria dos servidores que integram a força de trabalho da administração pública já estão há mais de duas décadas no serviço público. Logo, para o esclarecimento de dúvidas que envolvam, por exemplo, a revisão de deveres, direitos, vantagens e afins, de sua origem até o momento questionado pelo consulente, exige-se um esforço normativo quase “arqueológico”, mas que não precisa produzir, com isso, um resultado retrógado. Inovar é possível, e mais do que possível, necessário!

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JOTA

Inovação pública e segurança jurídica

A função de orientação normativa do órgão central do Sipec

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