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Davi da Cunha Rios

Enquanto os gestores públicos brasileiros vivem alugando prédios pertencentes a particulares para a instalação das secretarias, gabinetes, almoxarifados e demais repartições públicas via contratação direta por inexigibilidade de licitação, o etílico art. 51 da Lei nº 14.133/2021 (Lei de Licitações e Contratos Administrativos)<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> preserva uma boa, mas desprezada, ideia: “ressalvado o disposto no inciso V do caput do art. 74 desta Lei, a locação de imóveis deverá ser precedida de licitação e avaliação prévia do bem, do seu estado de conservação, dos custos de adaptações e do prazo de amortização dos investimentos necessários”.
Ou seja: em regra, a locação de imóvel pela Administração Pública deve ser precedida de licitação. Todavia, as licitações para a locação de imóveis têm sido quase inexistentes no contexto da Administração Pública brasileira atual, em todos os níveis federativos.
Em rápida pesquisa no Portal Nacional de Contratações Públicas – PNCP, sítio eletrônico oficial destinado à centralização das publicações de contratações de todos os entes públicos nacionais<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>, vê-se que as contratações diretas tomaram conta desse objeto específico. Achar uma licitação para a locação de imóvel é como achar uma agulha num palheiro.
No PNCP, o termo “locação de imóvel” retorna 9.990 resultados (contratações). Na primeira página, somente contratações diretas por inexigibilidade de licitação. Nas dez primeiras páginas de resultados, só se encontra 3 (três) licitações entre os 100 (cem) primeiros resultados.<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>
Os números assustam. A Constituição Federal de 1988 estabelece que “ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes […]” (art. 37, XXI)<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>. A própria Lei de Licitações e Contratos Administrativos salienta a necessidade de se observar a regra especificamente no caso de locações de imóveis, como já vimos acima.
A exceção prevista na Lei nº 14.133/2021 reside em seu art. 74, V, segundo o qual é inexigível a licitação para “aquisição ou locação de imóvel cujas características de instalações e de localização tornem necessária sua escolha”.
Não é qualquer imóvel que admite a locação via contratação direta, são só aqueles que detém peculiaridades relevantes para a sua escolha (singularidade). Imagine, por exemplo, que determinado município busca construir um novo hospital para sua população. Nesta cidade hipotética, existe um grande hospital privado recém-desativado localizado na principal avenida do centro comercial. Ora, é justamente o que a Administração demanda: um prédio com instalações já prontas para uma unidade hospitalar e localização estratégica. É para esse tipo de caso que se deve utilizar o permissivo legal, avaliando-se a pertinência da aquisição ou locação por contratação direta sem licitação.
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E, ainda assim, em que pese a inviabilidade de competição por meio de critérios objetivos em uma licitação pública, a mera existência de um imóvel singular não autoriza uma escolha automática desse imóvel, é recomendável a adoção de um chamamento público prévio para verificar se não há outros imóveis no município em condições assemelhadas e, assim, garantir que a seleção realizada é a que melhor atende ao interesse público.
O Tribunal de Contas da União (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/tcu">TCU</a>) destacou, no Acórdão 1.479/2019-Plenário, “o exemplo de boa prática levantada pela equipe de auditoria que foi a utilização de chamamentos públicos previamente às realizações de locações de imóveis por vários órgãos/entidades, como a AGU, o ICMBio, a Eletronorte e o MTPac”. A corte ressaltou que o chamamento público não é obrigatório, “porém, deve ser disseminado no âmbito do governo federal, tendo em vista os bons resultados obtidos”.<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>
Posteriormente, no Acórdão 702/2023-Plenário, a Corte de Contas Federal foi ainda mais incisiva, firmando a tese de que seria irregular a aquisição de imóvel para uso institucional por contratação direta sem prévio chamamento público, por violar o Princípio da Publicidade previsto no art. 37, caput, da Constituição Federal.<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a> Este último acórdão parece uma interpretação deveras exagerada do conteúdo do dispositivo constitucional, mas não deixa de ser recomendável a adoção dessa boa prática, em prestígio à seleção da proposta mais vantajosa (art. 11, I da Lei nº 14.133/2021) e ao Princípio da Impessoalidade (art. 37, caput, CRFB e art. 5º, caput, da Lei nº 14.133/2021).
Em 2020 – pouco antes da edição da atual Lei de Licitações e Contratos Administrativos –, a Advocacia-Geral da União (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/agu">AGU</a>) publicou a Orientação Normativa nº 68/2020<a href="#_ftn7" name="_ftnref7">[7]</a>, segundo a qual “a compra ou locação de imóvel deve necessariamente ser precedida de consulta sobre a existência de imóvel público disponível”, “[…] inexistindo imóvel público que atenda aos requisitos necessários para a instalação do órgão ou entidade, é recomendável a promoção de chamamento público para fins de prospecção do mercado imobiliário” e “caso somente um imóvel atenda às necessidades da administração, será constatada a inviabilidade de competição, o que permitirá a contração direta por inexigibilidade […]”. Essa parece ser a sistemática mais adequada para a aplicação dos artigos 51, caput, e 74, V da Lei nº 14.133/2021.
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Em que pese a presunção de boa-fé e de mera busca pela celeridade e praticidade nas locações de imóveis por meio de contratação direta, não se ignora que muitas vezes a prática aparentemente ingênua na utilização do art. 74, V da Lei nº 14.133/2021 esconde finalidades espúrias, dissociadas do interesse público.
As locações de imóveis por inexigibilidade de licitação são muitas vezes instrumentalizadas como um meio fácil de se comprar ou manter apoio político local – ou pior: uma nova forma de “rachadinha” – termo eufemístico para o crime de peculato (art. 312 do Código Penal)<a href="#_ftn8" name="_ftnref8">[8]</a> –, onde os locadores repartem os valores percebidos com as autoridades públicas contratantes das locações.
Em que pese esse lado obscuro das locações, a prática de contratá-las por meio de inexigibilidade de licitação está tão amplamente disseminada nos entes públicos brasileiros que é fácil encontrar agentes públicos que sequer acreditam na possibilidade de se realizar licitação para esse objeto. Não é de se estranhar. Muitas vezes servidores sem o mínimo conhecimento da legislação acabam sendo obrigados a assumir os setores de contratação pública em suas unidades administrativas, resultando em violações culposas da lei, frutos de imperícia.
Curiosamente, os órgãos de controle como o Ministério Público e os Tribunais de Contas não têm dado tanta atenção à questão como dão a algumas outras situações de contratação direta no poder público, a exemplo dos serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual com profissionais ou empresas de notória especialização (art. 74, III, da Lei nº 14.133/2021).
É preciso que as autoridades se atentem para a realidade controversa das locações de imóveis pela Administração Pública, fazendo valer a regra constitucional da licitação e evitando contratações com nítido intuito ilícito.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 1 abr. 2021. Disponível em: <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm">https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm</a>. Acesso em: 10 out. 2026
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Disponível no endereço <a href="https://www.gov.br/pncp/pt-br">https://www.gov.br/pncp/pt-br</a>.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> Pesquisa realizada em 10 de outubro de 2026, sem filtros. No campo de status das contratações, empregou-se “todos”.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 5 out. 1988. Disponível em: <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm">https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm</a>. Acesso em: 10 out. 2026
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> BRASIL. Tribunal de Contas da União (TCU). Acórdão nº 1.479/2019-Plenário. Relator: Vital do Rêgo. Brasília, DF, 2019. Disponível em: <a href="https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/redireciona/jurisprudencia-selecionada/JURISPRUDENCIA-SELECIONADA-75115">https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/redireciona/jurisprudencia-selecionada/JURISPRUDENCIA-SELECIONADA-75115</a>. Acesso em: 10 out. 2026
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> BRASIL. Tribunal de Contas da União (TCU). Acórdão nº 702/2023-Plenário. Relator: Augusto Sherman. Brasília, DF, 2023. Disponível em: <a href="https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/redireciona/jurisprudencia-selecionada/JURISPRUDENCIA-SELECIONADA-149284">https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/redireciona/jurisprudencia-selecionada/JURISPRUDENCIA-SELECIONADA-149284</a>. Acesso em: 10 out. 2026
<a href="#_ftnref7" name="_ftn7">[7]</a> Disponível em <a href="https://www.gov.br/agu/pt-br/composicao/cgu/cgu/onsagu">https://www.gov.br/agu/pt-br/composicao/cgu/cgu/onsagu</a>. Acesso em: 10 out. 2026
<a href="#_ftnref8" name="_ftn8">[8]</a> BRASIL. Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940. Código Penal. Diário Oficial da União, Rio de Janeiro, DF, 31 dez. 1940. Disponível em: <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del2848compilado.htm">https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del2848compilado.htm</a>. Acesso em: 10 out. 2026

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