Opinião & Análise

Parte 1

A escolha do procurador-geral da República por lista tríplice institucional

PGR é o único chefe do MP brasileiro que não precisa ser escolhido em lista tríplice votada pela respectiva carreira

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Prédio da PGR - Foto: João Américo / Secom / PGR.

Segundo a Constituição Federal (art. 128, §1º), a escolha do procurador-geral da República, chefe do Ministério Público da União, dá-se mediante nomeação pelo Presidente da República, após a aprovação de seu nome pela maioria absoluta dos membros do Senado Federal. São requisitos: (a) integrar a carreira e (b) ser maior de trinta e cinco anos. O mandato do PGR é de dois anos, permitida a recondução – sem limite para seguidas reconduções.

O processo de escolha dos procuradores-gerais de Justiça, chefes dos Ministérios Públicos dos estados, é distinto. O mesmo artigo 128 da Constituição, em seu parágrafo 3º, disciplina que os Ministérios Públicos dos estados e o do Distrito Federal e Territórios formarão lista tríplice dentre integrantes da carreira para a escolha de seu procurador-geral, que será nomeado pelo governador do estado. O mandato dos procuradores-gerais de Justiça é também de dois anos, permitida apenas uma recondução.

O procurador-geral do Trabalho e o procurador-geral da Justiça Militar também devem ser os mais votados pelas respectivas carreiras em lista tríplice, mas sua nomeação é feita pelo procurador-geral da República (arts. 26, IV, 88 e 121 da Lei Complementar n.º 75/93 – Lei Orgânica do Ministério Público da União).

Com base no art. 130 da Constituição Federal, os Ministérios Públicos de Contas também têm realizado as escolhas dos respectivos procuradores-gerais por listas tríplices, espelhando o modelo dos Ministérios Públicos dos Estados1. A necessidade de lista tríplice para o MP de Contas já foi confirmada pelo STF (ADI 1.791 MC2). Via de regra, para os Ministérios Públicos de Contas há previsão na lei orgânica do respectivo Tribunal de Contas ou em lei estadual específica3.

As origens e o processo de evolução histórica da lista tríplice para a escolha de procuradores-gerais do Ministério Público brasileiro são muito interessantes, conforme exposto por Vladimir Aras4.

Para os fins do presente texto, basta destacar que o procurador-geral da República é atualmente o único chefe do Ministério Público brasileiro que, segundo a Constituição e a lei, não precisa ser escolhido em lista tríplice votada pela respectiva carreira.

Ocorre que desde 2003, a Associação Nacional dos Procuradores da República (ANPR) tem realizado eleições para a formação de listas tríplices e encaminhado seus resultados aos Presidentes da República.

A ANPR é uma associação civil, que representa a classe dos membros da carreira do Ministério Público Federal – procuradores da República, procuradores regionais da República e subprocuradores-gerais da República. A lista tríplice votada no processo conduzido pela ANPR não tem caráter cogente – ou seja, não obriga o Presidente da República a que escolha o PGR dentre os três primeiros dessa votação. Todavia, não é nenhuma coincidência que todos os Presidentes da República, desde 2003, escolheram Procuradores-Gerais da República dentre os três nomes mais votados nesse escrutínio: Luís Inácio Lula da Silva nomeou Cláudio Fonteles, Antônio Fernando de Souza (dois mandatos) e Roberto Gurgel; Dilma Roussef nomeou Roberto Gurgel (segundo mandato) e Rodrigo Janot (dois mandatos); e Michel Temer nomeou Raquel Dodge. Diante disso, alguns chegam a afirmar que esse processo de escolha já se tornou um costume constitucional5.

A nomeação de um dos três mais votados confere ao PGR legitimidade interna, perante seus pares, para conduzir o Ministério Público da União e o Ministério Público Federal (o PGR é o chefe de ambos) tanto em relação a questões administrativas quanto em questões relacionadas à atividade-fim da instituição, sintetizadas no art. 127 da Constituição: a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. Um PGR legitimado pelos membros da carreira tem maiores autoridade e independência para tomar decisões sensíveis, mesmo as desagradáveis e impopulares, mas eventualmente necessárias – como cortar de gastos (questão administrativa) e investigar pessoas poderosas (atividade finalística). Ao cabo, um PGR com autoridade e independência de fato para exercer seu papel interessa especialmente a toda a sociedade, por servir de instrumento para a tutela de direitos fundamentais que tocam a todos.

Para o Presidente da República, nomear um dos três mais votados em lista tríplice também o legitima, enquanto artífice da condução de alguém escolhido, antes, por terceiros, dentro de um processo democrático realizado por membros de uma carreira que não lhe é (nem poderia ser) subordinada.

É a garantia, para o Presidente da República, de não ter sido o único responsável por escolher a autoridade que eventualmente poderá processá-lo e adotar diversas medidas que desagradarão seu governo.

A independência e a isenção reconhecidas pela carreira ao escolher três nomes são atributos que, após a nomeação, acabam distribuídos, em iguais partes, entre nomeante e nomeado. Presidente e PGR são ambos humanos e, por isso, inerentemente não imunes a falhas. Mas a crítica de que determinada nomeação foi feita apenas por se tratar de um “amigo do rei”, se não é totalmente esvaziada, é no mínimo esmaecida se a escolha é precedida de um escrutínio por terceiros.

O ideal seria uma emenda constitucional prevendo a formação de lista tríplice para PGR, com a obrigação do Presidente de escolher um dos três nomes. É um modelo mais democrático e que, como visto, traz vantagens tanto para o PGR quanto para o Presidente da República (ainda que, em tese, limite o poder deste). Já há proposta nesse sentido, que, contudo, não avançou muito no Congresso Nacional6.

Enquanto essa regra não constar da Constituição, é importante que a lista tríplice para PGR seja aprimorada e fortalecida.

O risco, claro, é o de que não seja respeitada. O atual Presidente da República inclusive já declarou que poderá não seguir essa lista7.

Hoje, conduzida por uma associação de classe, a votação para a lista tríplice está sujeita a uma crítica inescapável que a fragiliza: a de que não se trata de uma manifestação institucional, mas apenas dos integrantes de uma entidade corporativa, sujeita aos interesses e humores próprios de uma associação de classe.

A ANPR tem conduzido com sucesso os escrutínios e seus resultados nunca foram atacados por candidatos nem pelos demais membros da carreira do MPF. O processo tem sido transparente e isonômico. Mas isso não suficiente para a repelir a pecha de que se trata de uma mera consulta “sindical”. Prazos, meios de votação e formalidades várias, por exemplo, podem beneficiar um ou outro candidato. Não é o que tem ocorrido, mas a potencial suspeita de preferências pela forma como a associação conduz o processo eleitoral é uma vulnerabilidade inerente a sua origem.

Nesse diapasão, o principal defeito de uma lista tríplice conduzida por uma associação civil é exatamente esse: o de ser conduzida por uma associação civil. Não há, num processo dessa natureza, a isenção e a institucionalidade que somente um escrutínio realizado pelo próprio Ministério Público Federal poderá ter.

Mas como seria possível uma lista tríplice institucional se não há previsão constitucional nem legal específica?

É o tema que pretendemos desenvolver na segunda parte deste artigo.

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1CF/88, art. 130. “Aos membros do Ministério Público junto aos Tribunais de Contas aplicam-se as disposições desta seção pertinentes a direitos, vedações e forma de investidura.”

2(…) em se tratando de investidura no cargo de Procurador-Geral, no Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Estado, ela há de observar, também, o disposto no § 3º do art. 128 c/c o art. 130, competindo à própria instituição a formação de lista tríplice para sua escolha, depois, por nomeação pelo chefe do Poder Executivo, para mandato de dois anos, permitida uma recondução. (ADI 1.791 MC, rel. min. Sydney Sanches, j. 23-4-1998, P, DJ de 11-9-1998).

3O Ministério de Contas junto ao TCU, até por seu reduzido tamanho, tem experiência peculiar, realizando indicações ao Presidente por consenso entre os (sete) integrantes da carreira (https://portal.tcu.gov.br/institucional/ministerio-publico-junto-ao-tcu/).

4ARAS, Vladimir. A origem da lista tríplice para a escolha dos Chefes do Ministério Público. Disponível em: <https://vladimiraras.blog/2018/10/12/a-origem-da-lista-triplice-para-a-escolha-dos-chefes-do-ministerio-publico/>; acesso em 01.02.2019.

5FERREIRA, Emanuel de Melo. A indicação de membros do MPF para o cargo de Procurador-Geral da República como exemplo de costume constitucional. Disponível em: <https://constituicaoedemocracia.com/2013/04/06/a-indicacao-de-membros-do-mpf-para-o-cargo-de-procurador-geral-da-republica-como-exemplo-de-costume-constitucional/>

6<https://www.jota.info/legislativo/lista-triplice-para-pgr-e-objeto-de-proposta-de-emenda-no-senado-18052016>

7<https://oglobo.globo.com/brasil/bolsonaro-nao-se-compromete-com-lista-triplice-na-escolha-do-proximo-pgr-23247468>


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