Opinião & Análise

Tributário

A desoneração da folha de pagamentos e a reforma tributária

Uma alternativa efetiva para a alavancagem do desenvolvimento econômico?

Crédito: Pixabay

Depois de muitas discussões, a proposta de reforma tributária do Governo Federal ganha contornos mais definitivos, orientada em alguns fundamentos tidos como essenciais para destravar a economia e promover o desenvolvimento nacional.

As alterações sugeridas estão embasadas nos seguintes pontos: (i) unificação do PIS e do COFINS, a incidir sobre produtos e serviços; (ii) transformação do IPI em um imposto essencialmente seletivo e extrafiscal, tributando cigarros, bebidas e veículos; (iii) reformulação do imposto de renda, com a tributação da repartição dos lucros, das mais altas rendas, criação de novas alíquotas para as pessoas jurídicas, dentre outros; (iv) por fim, promoção da desoneração da folha de pagamentos das empresas (GOVERNO, 2019, on-line).

A contratação de um trabalhador atualmente sofre uma incidência tributária de aproximadamente 40%, consistente nos seguintes custos: (i) contribuição patronal previdenciária de 20% para o INSS; (ii) seguro acidente de trabalho de 0,6 a 6%; (iii) salário educação de 2,5%; (iv) contribuição para o Sistema S de 2,5%; (v) contribuição para o Sebrae de 0,6% e para o INCRA de 0,2%; e (vi) 8% de contribuição para o FGTS, que não se trata propriamente de uma despesa tributária, mas que onera financeiramente a folha de pagamentos (BERNARD, 2019, on-line).

O art. 195, parágrafo 13o, da CF/88, revogado pela EC n. 103/19, previa que lei ordinária promoveria a substituição da contribuição incidente sobre a folha de salários ou outros rendimentos pagos a pessoa física pelo incidente sobre a receita ou o faturamento, para alguns setores econômicos.

A permissão constitucional para a desoneração da folha de pagamentos surgiu com a EC n. 42, em 2003. Entretanto, a primeira legislação a criar esta medida foi publicada anos depois, com a edição da Lei Federal n. 11.774/2008, que a instituiu para empresas de tecnologia da informação (TI) e tecnologia da informação e comunicação (TIC). Uma legislação complexa, contudo, de baixa efetividade (OLIVEIRA, 2019, on-line).

Em 2011, foi publicada a Lei Federal n. 12.546, integrante do Plano Brasil Maior (PBM), que beneficiou alguns setores da economia ao exonerá-los da obrigação de recolher 20% de contribuição previdenciária sobre a folha de salários, facultando-os a contribuir com 1 ou 2% da receita (GARCIA; SACHSIDA; CARVALHO, 2017, p. 09).

Contudo, parte da doutrina questionou a concretização dos propósitos da lei, afirmando que não estaria empiricamente comprovado que a desoneração da contribuição patronal à previdência proporcionaria o aumento das contratações formais, tendo o resultado geral das estatísticas já elaboradas concluído pela ausência de impactos quanto à concretização dos objetivos previstos (GARCIA; SACHSIDA; CARVALHO, 2017, p. 23).

Destaque-se que nem sempre a desoneração da folha de pagamentos será benéfica para uma empresa. É preciso que se faça um planejamento tributário, que apreciará o impacto financeiro da medida, que variará conforme a atividade econômica desenvolvida (KEPPEL; HARTWIG; ANTONIOLI, 2018, p. 20), podendo ser favorável, caso seja uma empresa que utilize intensivamente mão de obra, e desfavorável para aquelas que se valham predominantemente de capital financeiro.

Para setores como o da construção civil parece ser mais benéfico continuar contribuindo sobre a folha de pagamentos, do que migrar para o sistema do recolhimento sobre a receita bruta, na sistemática instituída pelas leis n. 12.546/11 e 13.161/15, já que planejamentos tributários já indicaram que a primeira opção é menos onerosa financeiramente para este ramo (KEPPEL; HARTWIG; ANTONIOLI, 2018, p. 25).

A Lei Federal n. 13.670/18 extinguiu definitivamente a desoneração da folha de pagamentos implementada pela Lei 12.546/11, para proporcionar o equilíbrio das contas públicas, tudo para compensar o corte da CIDE a do PIS/COFINS sobre o diesel implementado em decorrência da greve dos caminhoneiros (FLORENTINO, 2018, on-line).

Em 11 de novembro de 2019, foi editada a MP 905, que criou a contratação verde e amarelo, consistente num tipo de contrato de trabalho aplicável às pessoas de 18 a 29 anos de idade, conforme o seu art. 1o (BRASIL, 2019), que desonera o empregador de alguns custos trabalhistas e tributários, com o objetivo de aumentar os empregos formais e a produtividade nacional (FELICIANO; ALMEIDA MORAES, 2019, on-line).

Tal modalidade possibilita a contratação com a dispensa do pagamento dos seguintes encargos incidentes sobre a folha de pagamentos: (i) contribuição patronal 20% para o INSS; (ii) contribuições para o salário educação, Sistema S e INCRA; (iii) a diminuição da contribuição do FGTS de 8 para 2% ao mês, bem como a cobrança de contribuição previdenciária sobre o seguro desemprego dos beneficiários, nos termos dos art. 7o e 9o da legislação comentada.

Contudo, uma desoneração mais ampla esbarra na escolha dos meios financeiros compensatórios a serem usados pelo Governo, já que as legislações anteriores a utilizaram como um benefício fiscal para o meio empresarial, e não inserida dentro de uma reforma tributária global com uma reordenação das bases tributáveis, o que fez com que a medida tivesse que ser revogada posteriormente para promover o reequilíbrio das finanças estatais.

A recriação da CPMF foi uma medida pensada como das mais eficazes para possibilitar a desoneração, já que promoveria a arrecadação de aproximadamente R$ 150 bilhões por ano.

O tributo é tido como um eficiente meio arrecadatório por alguns especialistas, pois tributaria todas as movimentações financeiras indistintamente, não influenciando negativamente nas escolhas dos agentes econômicos (FOSSATI, 2019, on-line).

Contudo, a lógica deste tributo descarta o princípio da capacidade contributiva, pois incide sobre todas as movimentações financeiras, inclusive as concernentes ao pagamento dos salários, e todos os cidadãos pagam o mesmo percentual, independentemente da capacidade de cada um, o que se mostra amoral e injusto, razão pela qual é criticado e tido por impopular, tendo o Governo Federal descartado a sua adoção há meses atrás (FOSSATI, 2019, on-line), num episódio que resultou na demissão do então Secretário da Receita Federal Marcos Cintra.

O Governo Federal tem dado indícios de que, sem a CPMF, não seria possível promover a desoneração total pretendida, com a exoneração das empresas dos pagamentos dos encargos tributários aqui tratados, diante da necessidade da manutenção do equilíbrio financeiro. As medidas mais citadas para possibilitar a compensação seriam a revisão dos incentivos fiscais e das alíquotas do IR, bem como a taxação da tributação dos dividendos, as quais ainda assim não seriam suficientes para substituir a perda decorrente da desoneração total (SEM CPMF, 2019, on-line).

Recentemente, o Presidente afirmou que a criação de um tributo semelhante à CPMF não estaria totalmente descartada, e poderia ocorrer, desde que em substituição a outros tributos e desde que tivesse o apoio da sociedade (PRESIDENTE, 2019, on-line).

Todavia, defende-se que a melhor saída deveria ser a promoção da desoneração com as compensações tributárias ocorrendo equitativamente mediante ajustes na tributação sobre a renda, a propriedade e o consumo, para que toda a sociedade suportasse de modo equilibrado o ônus financeiro da tal opção política, possibilitando que tais medidas respeitassem ainda o princípio da capacidade contributiva, o que não seria possível caso o reequilíbrio das contas públicas se desse através da recriação da CPMF.

Por fim, diante das pesquisas citadas que concluíram que as desonerações promovidas em outras oportunidades não surtiram impactos positivos na criação de emprego (GARCIA; SACHSIDA; CARVALHO, 2017, p. 23), pode-se também concluir que essa modificação tributária desejada decorre de uma opção política e democrática do Governo vigente, que pretende tributar menos as empresas, por serem estas responsáveis pelo exercício da atividade econômica do país e pelo desenvolvimento nacional, mas não propriamente para a concretização dos objetivos de aumentar o número de contratações formais e garantir o desenvolvimento econômico no Brasil.

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Referências: 

BERNARD propõe cortar tributo de salário mais alto e mais baixo. Folha de São Paulo. Disponível em: https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2019/09/bernard-appy-propoe-cortar-tributo-de-salario-mais-alto-e-mais-baixo.shtml. Acesso em: 09 dez. 2019.

FELICIANO, Guilherme Guimarães; ALMEIDA MORAES, Paulo Douglas de. MP 905: os ovos quebrados da política econômica. JOTA. São Paulo, 25 nov. 2019. Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/juizo-de-valor/mp-905-os-ovos-quebrados-da-politica-economica-25112019. Acesso em: 09 dez. 2019.

FLORENTINO, Leonardo Farias. O apressado fim da desoneração da folha e sua inconstitucionalidade. JOTA. São Paulo, 27 jul. 2018. Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/o-apressado-fim-da-desoneracao-da-folha-e-sua-inconstitucionalidade-27072018. Acesso em: 09 dez. 2019.

FOSSATI, Gustavo. CPMF: tributo eficiente, mas amoral. JOTA. São Paulo, 05 out. 2019. Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/cpmf-tributo-eficiente-mas-amoral-05102019. Acesso em: 09 dez. 2019.

GARCIA, Felipe; SACHSIDA, Adolfo; CARVALHO, Alexandre Xavier Ywata de. Impacto da desoneração da folha de pagamentos sobre o emprego: novas evidências. IPEA – Texto para discussão 2357, Brasília, n. 2357, 2017, pp. 2-89. Disponível em: http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=32196. Acesso em: 03 dez. 2019.

GOVERNO envia ao congresso proposta de reforma tributária com imposto sobre consumo. Estadão. Disponível em: https://economia.estadao.com.br/noticias/geral,reforma-tributaria-comeca-ate-fim-de-novembro-com-imposto-sobre-consumo,70003093126. Acesso em: 03 dez. 2019.

OLIVEIRA, Carlos Henrique de. Contribuição previdenciária sobre a receita bruta à luz da reforma tributária. JOTA. São Paulo, 26 jul. 2019. Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/contribuicao-previdenciaria-reforma-26072019. Acesso em: 04 dez. 2019.

PRESIDENTE sugere que CPMF pode voltar à discussão. Valor. Disponível em: https://valor.globo.com/politica/noticia/2019/12/17/presidente-sugere-que-cpmf-pode-voltar-a-discussao.ghtml?utm_source=JOTA+Full+List&utm_campaign=8b2739d8f0-EMAIL_CAMPAIGN_2019_02_15_01_16_COPY_01&utm_medium=email&utm_term=0_5e71fd639b-8b2739d8f0-380657697. Acesso em: 17 dez. 2019.

KEPPEL, Cleiton Cristiano; HARTWIG, Erico Alfred; ANTONIOLI, Bianca. Desoneração da folha de pagamento: a Lei n. 13.161/2015 pode trazer economia tributária. Revista Eletrônica das Faculdades de Alta Floresta, Alta Floresta, v. 07, n. 02, pp. 16-27, 2018. Disponível em: http://refaf.com.br/index.php/refaf/article/view/278/pdf. Acesso em: 06 dez. 2019.

SEM CPMF, governo já admite desoneração parcial da folha. Valor. Disponível em: https://valor.globo.com/politica/noticia/2019/12/08/sem-cpmf-governo-j-admite-desonerao-parcial-da-folha.ghtml. Acesso em: 11 dez. 2019.


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