Michelle Holperin

Ana Luiza Calil

A agenda de melhoria regulatória não parece ter sido objeto de preocupação da nova gestão. Dois episódios, atrelados a entidades federais, já retratam uma confusão institucional, do ponto de vista do exercício da regulação no novo arranjo instituído pelo Presidente Lula: um setorial, referente à área de saneamento, e outro político-institucional, referente à organização administrativa dos Ministérios.
O primeiro episódio foi a vinculação da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/ana">ANA</a>) ao Ministério do Meio Ambiente e a incerteza com relação à coordenação regulatória do setor saneamento, por força da Medida Provisória nº 1.154/2023. O texto da MP exclui o saneamento do nome da agência (art. 60) e cria um conflito direto com a Lei nº 14.026/2020, chamada de novo marco do saneamento básico.
A lei atribuiu à ANA o desenho de normas de referência no setor, o que tem sido realizado a partir das melhores práticas regulatórias, em um processo transparente, previsível, com base em evidências e com ampla participação dos atores afetados<a href="#_edn1" name="_ednref1">[1]</a>. Esse arranjo institucional foi objeto de amplo debate nos anos anteriores e o episódio gera insegurança jurídica para os grupos afetados. Até o momento, a MP não foi retificada, o que mantém a ANA sob vinculação de dois Ministérios (Meio Ambiente e Cidades) e o ambiente regulatório em conflito, visto que não se sabe, efetivamente, se a competência normativa do saneamento se mantém ou não com a agência.
O segundo episódio não é setorial, mas é focado na administração direta e no exercício das atividades de coordenação regulatória em nível federal. Com o Decreto nº 11.344/2023, as funções atribuídas à antiga Secretaria de Acompanhamento Econômico (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/seae">SEAE</a>), vinculada ao antigo Ministério da Economia, passam a ser exercidas pela Subsecretaria de Regulação e Concorrência, vinculada ao Ministério da Fazenda (art.56, inciso I, do Decreto). Esta Subsecretaria está vinculada à Secretaria de Reformas Econômicas (art. 53), que possui algumas atribuições exatamente iguais à de sua subordinada, como a do art. 53 inciso XV, “a” e “b”, idêntica à do art. 56, inciso IX, “a” e “b”. Não houve uma delegação de competências, mas estritamente a replicação de atribuições.
Alternando a lente para o Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/mdic">MDIC</a>), o cenário ainda se agrava: a Secretaria de Competitividade e Regulação, prevista no Decreto nº 11.340/2023, art. 45, também possui competências no mesmo sentido das já descritas. Foram atribuídas, no âmbito do MDIC, competências similares ou idênticas à das subsecretarias do Ministério da Fazenda. O quadro a seguir traz visualmente a comparação:
Quadro 1. Quem coordena a política regulatória federal?
<table style="height: 1789px;" width="641">
<thead>
<tr>
<td style="width: 201.729px;">Secretaria de Reformas Econômicas </td>
<td style="width: 201.729px;">Subsecretaria de Regulação e Concorrência </td>
<td style="width: 201.75px;">Secretaria de Competitividade e Regulação (MDIC)</td>
</tr>
</thead>
<tbody>
<tr>
<td style="width: 201.729px;">Decreto nº 11.344/2023, art.53</td>
<td style="width: 201.729px;">Decreto nº 11.344/2023, art.56</td>
<td style="width: 201.75px;">Decreto nº 11.340/2023, art.45</td>
</tr>
<tr>
<td style="width: 201.729px;">VII - acompanhar o funcionamento dos mercados e propor medidas de estímulo à eficiência, à inovação e à competitividade;</td>
<td style="width: 201.729px;">II - acompanhar o funcionamento dos mercados e propor medidas de estímulo à eficiência, à inovação e à competitividade;</td>
<td style="width: 201.75px;">VI - acompanhar o funcionamento dos mercados e propor medidas de estímulo à eficiência, à inovação e à competitividade;</td>
</tr>
<tr>
<td style="width: 201.729px;">XV - acompanhar a implementação dos modelos de regulação e gestão desenvolvidos pelas agências reguladoras, pelos Ministérios setoriais e pelos demais órgãos afins, e manifestar-se, entre outros aspectos, sobre:
&nbsp;
a) processos que envolvam a privatização ou a alienação de ativos de empresas pertencentes à União, a desestatização de serviços públicos ou concessão, permissão ou autorização de uso de bens públicos; e
&nbsp;
b) impacto regulatório dos modelos de regulação e gestão, inclusive quanto ao empreendedorismo e à inovação, dos atos regulatórios exarados das agências reguladoras e dos Ministérios setoriais;</td>
<td style="width: 201.729px;">IX - acompanhar a implementação dos modelos de regulação e gestão desenvolvidos pelas agências reguladoras, pelos Ministérios setoriais e pelos demais órgãos afins, e manifestar-se, entre outros aspectos, sobre:
&nbsp;
a) processos que envolvam a privatização ou a alienação de ativos de empresas pertencentes à União, a desestatização de serviços públicos ou concessão, permissão ou autorização de uso de bens públicos; e
&nbsp;
b) impacto regulatório dos modelos de regulação e gestão, inclusive quanto ao empreendedorismo e à inovação, dos atos regulatórios exarados das agências reguladoras e dos Ministérios setoriais;</td>
<td style="width: 201.75px;">III - acompanhar a implementação dos modelos de regulação e gestão desenvolvidos pelas agências reguladoras, pelos Ministérios setoriais e pelos demais órgãos afins, e manifestar-se sobre o impacto regulatório dos modelos de regulação e gestão;</td>
</tr>
<tr>
<td style="width: 201.729px;">IX - analisar o impacto regulatório de políticas públicas;
&nbsp;</td>
<td style="width: 201.729px;">XIII - avaliar e manifestar-se, quando pertinente, no curso ou na finalização de análise de impacto regulatório e de análise de resultado regulatório realizadas por órgão ou entidade da administração pública federal, nos termos do disposto no art. 20 do Decreto nº 10.411, de 2020;</td>
<td style="width: 201.75px;">IV - avaliar e manifestar-se, quando pertinente, no curso ou na finalização de análise de impacto regulatório e de análise de resultado regulatório realizadas por órgão ou entidade da administração pública federal, nos termos do disposto no art. 20 do Decreto nº 10.411, de 30 de junho de 2020;</td>
</tr>
<tr>
<td style="width: 201.729px;"> VIII - propor medidas para a melhoria regulatória e do ambiente de negócios;
&nbsp;</td>
<td style="width: 201.729px;"></td>
<td style="width: 201.75px;">VII - propor, coordenar e executar as ações do Ministério relativas à gestão das políticas de promoção da concorrência nos termos do disposto na Lei nº 12.529, de 30 de novembro de 2011;</td>
</tr>
</tbody>
</table>
O retrato que se constrói, a partir da leitura dos decretos, é justamente o contrário do que se espera com determinada política regulatória, que deve ser clara, coordenada e com competências delimitadas e bem definidas entre os atores envolvidos. A coordenação regulatória é fundamental para a manutenção e expansão dos avanços da agenda de melhoria regulatória.
Desde 2012, o estabelecimento de mecanismos e instituições para monitorar, apoiar e implementar a política regulatória compõe as recomendações da OCDE para a promoção da qualidade regulatória<a href="#_edn2" name="_ednref2">[2]</a>. Esta coordenação é tida como crucial para a efetividade da política regulatória de uma jurisdição<a href="#_edn3" name="_ednref3">[3]</a> e para garantir a qualidade e consistência ao longo de todo o ciclo de vida da regulação - incluindo na análise de impacto ex ante (análise de impacto regulatório), no monitoramento e na avaliação ex post (avaliação de resultado regulatório), ferramentas de gestão regulatória "alimentadas" pelas partes interessadas e afetadas.
Há diferentes funções desempenhadas por órgãos de coordenação regulatória na experiência internacional e, na maioria dos casos, estas funções são exercidas por diferentes organizações. No entanto, a divisão de responsabilidades entre organizações, mesmo quando bem-feita, pode criar riscos de fragmentação, falta de consistência na coordenação da política regulatória e redução de accountability<a href="#_edn4" name="_ednref4">[4]</a>.
Ainda que o governo anterior tenha passado por um período de desconforto com a ideia de agências reguladoras independentes, a pauta de melhoria regulatória teve avanços relevantes<a href="#_edn5" name="_ednref5">[5]</a>. Espera-se que esta agenda continue avançado, frente às evidências que apontam o seu potencial para a atração dos investimentos fundamentais ao desenvolvimento do país<a href="#_edn6" name="_ednref6">[6]</a> e à diminuição do Custo Brasil, do qual a ineficiência regulatória faz parte.
Em março, o Decreto nº 6.062/2007, que criou o Pro-Reg (Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gestão em Regulação), no Governo Lula, completa 16 anos. O caminho deve ser para frente, pensando em transparência, clareza e coerência da política regulatória nacional. Já há maturidade suficiente no país para um debate construtivo e para definição mais adequada sobre o formato de coordenação regulatória a ser adotado para o contexto brasileiro.
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<a href="#_ednref1" name="_edn1">[1]</a> As análises de impacto regulatório referentes à normas de referência nº 01 e 02 podem ser acessadas <a href="https://www.gov.br/ana/pt-br/assuntos/governanca-regulatoria/analise-de-impacto-regulatorio-air/air-realizadas">aqui</a> e a agenda regulatória da ANA <a href="https://www.gov.br/ana/pt-br/assuntos/governanca-regulatoria/agenda-regulatoria">aqui</a>. Há, atualmente, <a href="https://participacao-social.ana.gov.br/">dois processos de participação social vigentes</a>, uma consulta pública e uma tomada de subsídios, ambos por prazo superior aos 45 dias estabelecidos pela Lei das Agências. Ademais, tomada de subsídios é um instrumento opcional, utilizado para construir melhores decisões regulatórias.
<a href="#_ednref2" name="_edn2">[2]</a> Ver OECD (2012). Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance. Disponível em: <a href="https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/2012-recommendation.htm">https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/2012-recommendation.htm</a>. Acesso em 16/01/2023.
<a href="#_ednref3" name="_edn3">[3]</a> Ver OECD (2021). Regulatory Policy Outlook 2021. Disponível em: <a href="https://www.oecd-ilibrary.org/sites/9667490d-en/index.html?itemId=/content/component/9667490d-en">https://www.oecd-ilibrary.org/sites/9667490d-en/index.html?itemId=/content/component/9667490d-en</a>. Acesso em 16/01/2023.
<a href="#_ednref4" name="_edn4">[4]</a>  Ver Renda, A., R. Castro and G. Hernández (2022), "Defining and contextualizing regulatory oversight and co-ordination", OECD Regulatory Policy Working Papers, No. 17, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/a4225b62-en.
<a href="#_ednref5" name="_edn5">[5]</a> Cf Holperin e Salgado (2021):  "Bolsonaro já ameaçara acabar com duas agências reguladoras (Ancine e Anvisa), demitir ad nutum um diretor da Aneel, e vetou um dos dispositivos da Lei das Agências sob o argumento que o Congresso deseja transformá-lo na "rainha da Inglaterra"". Agências Reguladoras na Experiência Brasileira: Atualizando o seu desenho institucional. Cesar Mattos (Ed). In: A Revolução Regulatória na Nova Lei das Agências. Singular.
<a href="#_ednref6" name="_edn6">[6]</a> Há dois excelentes artigos do Ipea sobre o tema: (i) Rocha, K. (2020). Investimentos Privados em infraestrutura nas economias emergentes: a importância do ambiente regulatório na atração de investimentos. Texto para Discussão 2584. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada.- Brasília : Rio de Janeiro. e (ii) Pineli, A. (2021). A Acessão à OCDE produz algum efeito sobre o ingresso de investimento direto estrangeiro? Uma análise do caso do Chile. Boletim de Economia e Política Internacional, p. 139-152. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada.- Brasília : Rio de Janeiro.

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JOTA

É necessário prever competências institucionais de forma bem definida e transparente

A descoordenação regulatória nas primeiras semanas do novo governo

Já há maturidade suficiente no país para um debate construtivo e adequado sobre a coordenação regulatória no contexto brasileiro.