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Donato Volkers Moutinho

Cesar Augusto Seijas de Andrade

A preocupação com o equilíbrio das finanças públicas, inquestionavelmente, está na ordem do dia. Conforme projeções da Instituição Fiscal Independente (IFI), os sucessivos deficits primários do Governo Central, observados desde novembro de 2014, provavelmente se estenderão até 2025. Por conseguinte, a Dívida Bruta do Governo Geral (DBGG) e a Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) alcançaram, em março de 2019, montantes equivalentes a, nessa ordem, 78,4% e 54,2% do Produto Interno Bruto (PIB). É esperado que a DBGG chegue ao ápice de 85,5% em 2025<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote1sym" name="sdfootnote1anc">1</a>.
O cenário das finanças públicas dos entes subnacionais é igualmente preocupante. No último quadrimestre de 2018, dois estados (Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul) e quarenta e três municípios extrapolaram os limites referentes ao montante da Dívida Consolidada Líquida (DCL), fixados pelo Senado Federal. Cabe lembrar que nesse montante não se computam, entre outros valores, os passivos atuariais dos regimes próprios de previdência social dos estados e municípios, cuja soma era superior ao dobro da soma de suas dívidas consolidadas, no mesmo período<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote2sym" name="sdfootnote2anc">2</a>.
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Entre dezembro de 2015 e agosto de 2018, vinte e três estados, em algum momento, ultrapassaram o limite prudencial de despesas com pessoal, definido na Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). No período, quatorze deles avançaram, ainda, sobre o limite de alerta e seis desrespeitaram, até mesmo, o limite máximo<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote3sym" name="sdfootnote3anc">3</a>.
Nesse contexto de crise fiscal, a constitucionalidade da LRF voltará à pauta de julgamento do Supremo Tribunal Federal (STF), no próximo 6 de junho. Na ocasião, poderão ser finalmente decididas, sob a relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, sete Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADI) ajuizadas em 2000, que questionam diversos dispositivos daquele diploma legal. Do mesmo relator, também está na pauta a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) n. 24, que versa sobre a mesma temática.
Em conjunto, as ações requerem a declaração de inconstitucionalidade de quase três dezenas de artigos da LRF. Entre os dispositivos atacados, destaca-se neste texto o artigo 20, cuja constitucionalidade foi questionada na ADPF n. 24 e nas ADI n. 2.238, n. 2.241, n. 2.256, n. 2.261, n. 2.365.
Antes de adentrar à análise do referido dispositivo, é necessário voltar o olhar à Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/1988), cujo artigo 169 prevê que “A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar”<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote4sym" name="sdfootnote4anc">4</a>. Trata-se de autorização constitucional para que a União, mediante lei complementar, estabeleça uma limitação – constitucionalmente válida – à autonomia financeira dos entes subnacionais.
Com fundamento nesse dispositivo, em 27 de março de 1995, foi aprovada a Lei Complementar (LC) n. 82, denominada Lei Camata, que limitava as despesas totais com pessoal tanto da União, como dos estados, do Distrito Federal (DF) e dos municípios, em 60% da Receita Corrente Líquida (RCL). Tal diploma legal foi, em 31 de maio de 1999, revogado pela LC n. 96, chamada de Lei Camata II, que reduziu o limite da União para 50% da RCL e manteve o limite dos entes subnacionais em 60% da RCL. Menos de um ano depois, a LRF revogou a Lei Camata II, mas confirmou, em seu artigo 19, os limites de despesas totais com pessoal nela adotados.
Ocorre que, enquanto as leis Camata I e II se limitaram a estabelecer limites para as despesas totais com pessoal para cada ente federado, a LRF foi além e, em seu artigo 20, repartiu aquele limite global em limites específicos a serem observados pelos poderes e órgãos independentes de cada ente público. Assim, por exemplo, em cada estado, as despesas com pessoal dos poderes Legislativo – incluídas aquelas dos tribunais de contas –, Judiciário e Executivo e do ministério público não poderiam exceder, respectivamente, a 3%, 6%, 49% e 2%, conforme artigo 20, inciso II, da LRF.
Todavia, os autores das ações constitucionais antes referidas alegaram que, ao editar o artigo 20 da LRF, a União excedeu a autorização que lhe foi dada pelo artigo 169 da CRFB/1988 e invadiu irregularmente a autonomia financeira dos estados, do DF e dos municípios. Dessa forma, foi requerida a suspensão cautelar de seus efeitos e a declaração de sua inconstitucionalidade.
Apesar disso, o STF não suspendeu a eficácia do artigo 20 da LRF, quando, em 2007, apreciou os pedidos cautelares da ADI n. 2.238 e das ações que lhe foram apensadas, entendendo que “o art. 169 da Carta Magna não veda que se faça uma distribuição entre os Poderes dos limites de despesa com pessoal; ao contrário, para tornar eficaz o limite, há de se dividir internamente as responsabilidades”<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote5sym" name="sdfootnote5anc">5</a>.
É fato que o caput do artigo 169 da CRFB/1988 prevê a fixação de limites à despesa com pessoal dos entes federados mediante lei complementar, mas não especifica se tais limites devem se cingir às despesas totais com pessoal ou se o legislador nacional pode imiscuir-se nas finanças subnacionais a ponto de determinar como o limite de despesas totais deve ser distribuído entre cada poder e órgão dos estados, DF e municípios.
Neste ponto, é necessário destacar que numa federação, a autonomia, inclusive financeira, dos entes federados é regra, não exceção. Desse modo, um ente da federação somente pode limitar a autonomia de outro nas hipóteses e nos estreitos limites definidos pela Constituição. Portanto, caso haja uma forma eficaz de limitar as despesas com pessoal dos entes subnacionais, cumprindo o disposto no caput do artigo 169 da CRFB/1988 sem que a lei complementar nacional estabeleça limites específicos a serem obrigatoriamente observados por cada ramo da administração pública estadual e municipal, a interpretação daquele dispositivo deve ser restritiva e o artigo 20, incisos II e III, da LRF devem ser declarados inconstitucionais pelo STF.
O STF acertou ao reconhecer que a fixação isolada de um limite de despesas totais com pessoal em cada esfera, sem que se distribua a responsabilidade entre todos os poderes e órgãos independentes do ente, torna esse limite ineficaz, na medida em que não compromete outros gestores além do Poder Executivo. Mas, considerando que a CRFB/1988 não previu expressamente a fixação, mediante lei complementar, desses limites específicos, será que compete à União fixá-los?
Para solucionar a questão da maneira mais adequada à Constituição, deve-se ter em conta que tanto a norma veiculada em seu artigo 169, quanto as disposições legais dela decorrentes, são normas de direito financeiro. Logo, conforme artigo 24, inciso I e parágrafos 1º e 2º, da CRFB/1988, a competência da União para legislar sobre a matéria se restringe à edição de normas gerais – necessárias para garantir certa uniformidade à disciplina financeira dos entes públicos –, tendo os estados competência suplementar. Nessa seara, todos os entes podem legislar a respeito de suas condições específicas, observadas as normas gerais e suplementares.
Assim, o artigo 19 da LRF, quando estabelece um limite de despesas totais com pessoal para cada ente da federação, pode ser considerado uma norma geral de direito financeiro, com observância obrigatória para todos os entes. Desse modo, caso o artigo 20 da LRF não existisse, cada ente federado poderia estabelecer os limites específicos para as despesas com pessoal de cada poder e órgão independente, observadas as suas peculiaridades, desde que os limites específicos, somados, não excedessem os limites de despesas totais previstos no artigo 169 da CRFB/1988 e fixados pelo artigo 19 da LRF.
Se respeitados os limites totais, a higidez financeira da federação não estará em risco, independentemente de como estiverem distribuídas as despesas com pessoal entre os poderes e órgãos de cada ente. Portanto, não há justificativa para a União invadir a autonomia financeira dos entes subnacionais, determinando tais limites específicos, como o fez nos incisos II e III do artigo 20 da LRF.
Caso o artigo 20, inciso I, da LRF seja considerado como a norma específica válida para a União, não seria a única norma não geral prevista naquele diploma legal. Contudo, os incisos II e III, daquele artigo, não se referem à União, nem veiculam normas gerais de direito financeiro, mas normas específicas que obrigam outros entes. Desse modo, devem ser declarados inconstitucionais pelo STF.
Por outro lado, como a existência de limites específicos pode ser enxergada como condição de eficácia dos limites previstos no artigo 169 da CRFB/1988, a simples fixação dos limites de despesas totais com pessoal pelo artigo 19 da LRF poderia ficar com a eficácia prejudicada pela omissão dos entes subnacionais. Assim, para garantir a eficácia dos limites previstos na Constituição e fixados por lei complementar, sem imiscuir-se na autonomia financeira dos estados, do DF e dos municípios, o legislador nacional poderia ter fixado – e ainda pode fazê-lo – limites específicos que só seriam válidos para os entes subnacionais que não fixarem limites próprios em sua legislação interna. Exemplo de norma desse tipo, vale dizer, é o prazo para os tribunais de contas emitirem parecer prévio sobre as contas prestadas pelos chefes de Poder Executivo, previsto no caput do artigo 57 da LRF.
Porém, a maioria dos entes subnacionais ainda não fixou limites específicos para cada poder e órgão independente em sua própria legislação – até porque o artigo 20 da LRF segue produzindo efeitos. No mesmo passo, o legislador nacional não fixou limites específicos para cada ente subnacional condicionados à inexistência de norma própria desses entes. Nesse cenário, deve-se reconhecer o excepcional interesse social na manutenção dos efeitos dos incisos II e III, do artigo 20 da LRF, consubstanciado na necessidade de higidez financeira dos entes subnacionais, sem a qual há evidente dificuldade na consecução das políticas públicas e, em consequência, relevantes prejuízos à população.
Logo, apesar de inconstitucionais, os artigos 20, incisos II e III, da LRF produzem efeitos necessários à manutenção do equilíbrio das contas públicas dos entes subnacionais e do governo geral. Assim, considerado o interesse social envolvido, o STF pode lançar mão da modulação dos efeitos de suas decisões, prevista no artigo 27 da Lei n. 9.868, de 10 de novembro de 1999, para, reconhecendo a inconstitucionalidade dos dispositivos referidos, decidir que sua decisão tenha sua eficácia condicionada à fixação, em lei complementar, de limites específicos condicionados à inexistência de norma própria dos entes subnacionais ou à fixação, por cada estado e município de limites específicos para seus poderes e órgãos.
Pelo exposto, no próximo 6 de junho – ou noutra data, caso o julgamento seja novamente postergado –, ao julgar a ADI n. 2.238 e aquelas que lhe são apensas, entendemos que o STF deve declarar a inconstitucionalidade dos incisos II e III do artigo 20 da LRF. 
Porém, a Suprema Corte deve modular os efeitos de sua decisão, para que ela só tenha eficácia quando for editada lei complementar que fixe limites específicos condicionados à inexistência de norma própria dos entes subnacionais ou quando cada ente subnacional fixe, em sua legislação própria, limites específicos para seus poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, bem como para seu ministério público, sua defensoria pública e seu tribunal de contas, ou seus tribunais de contas, conforme o caso.
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<div id="sdfootnote1">
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote1anc" name="sdfootnote1sym">1</a> Para estatísticas sobre o estoque da dívida, cf. BRASIL. Ministério da Economia. Banco Central do Brasil. Estatísticas. Indicadores econômicos consolidados. Finanças públicas. Dívida Líquida e Bruta do Governo Geral: 22 maio de 2019. Disponível em: &lt;<a href="https://www.bcb.gov.br/estatisticas/indicadoresconsolidados">https://www.bcb.gov.br/estatisticas/indicadoresconsolidados</a>&gt;. Acesso em: 23 maio 2019. Para projeções do resultado fiscal e do estoque da dívida pública, cf. BRASIL. Senado Federal. Instituição Fiscal Independente. RAF – Relatório de Acompanhamento Fiscal n. 28: 15 de maio de 2019. Disponível em: &lt;<a href="http://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/557346/RAF28_MAIO2019.pdf">http://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/557346/RAF28_MAIO2019.pdf</a>&gt;. Acesso em: 23 maio 2019. p. 33; 37.
</div>
<div id="sdfootnote2">
<a href="#sdfootnote2anc" name="sdfootnote2sym">2</a> No último quadrimestre de 2018, o somatório dos passivos atuariais dos regimes próprios de previdência social dos estados e municípios brasileiros equivalia a R$ 2.141.874.541.268,85. No mesmo período, as dívidas consolidadas dos entes subnacionais somaram R$ 1.053.199.502.788,61, cf. BRASIL. Ministério da Economia. Secretaria do Tesouro Nacional. Tesouro Nacional Transparente. Histórias. Visão integrada das dívidas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Disponível em: &lt;<a href="https://www.tesourotransparente.gov.br/historias/visao-integrada-das-dividas-da-uniao-dos-estados-do-distrito-federal-e-dos-municipios">https://www.tesourotransparente.gov.br/historias/visao-integrada-das-dividas-da-uniao-dos-estados-do-distrito-federal-e-dos-municipios</a>&gt;. Acesso em: 23 maio 2019.
</div>
<div id="sdfootnote3">
<a href="#sdfootnote3anc" name="sdfootnote3sym">3</a> BARROS, Gabriel Leal de. Observatório das finanças públicas estaduais. Brasília: Instituição Fiscal Independente, 2018. (Estudo Especial n. 8). Disponível em: &lt;<a href="http://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/551069/EE_08_Observatorio_Estados.pdf">http://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/551069/EE_08_Observatorio_Estados.pdf</a>&gt;. Acesso em: 27 maio 2019. p. 19-20.
</div>
<div id="sdfootnote4">
<a href="#sdfootnote4anc" name="sdfootnote4sym">4</a> BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: &lt;<a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm">http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm</a>&gt;. Acesso em: 28 maio 2019.
</div>
<div id="sdfootnote5">
<a href="#sdfootnote5anc" name="sdfootnote5sym">5</a> BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Medida cautelar na ação direta de inconstitucionalidade n. 2.238-5 Distrito Federal. Relator originário: Ministro Ilmar Galvão. Relator para o acórdão: Ministro Carlos Britto. Tribunal Pleno, Brasília, 9 de agosto de 2007. Diário da Justiça Eletrônico, Brasília, n. 172, 12 set. 2008. Disponível em: &lt;<a href="http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&amp;docID=547193">http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&amp;docID=547193</a>&gt;. Acesso em: 28 maio 2019.
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