Pablo Bezerra Luciano

Jone Fagner Rafael Maciel

Como se destacou no artigo anterior desta série, durante os trabalhos da Constituinte, o texto do atual art. 131 da Constituição deriva da Emenda de fusão 2.040, defendida em plenário em 12 de abril de 1988 pelo constituinte Roberto Brant (v. <a href="https://www.senado.leg.br/publicacoes/anais/constituinte/N016.pdf">https://www.senado.leg.br/publicacoes/anais/constituinte/N016.pdf</a>, p. 427-428. Acesso em 7/8/2025).
Brant defendeu que a Advocacia-Geral da União (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/agu">AGU</a>) se consolidaria constitucionalmente a partir da união das diversas consultorias e procuradorias espalhadas pela administração direta e autárquica da União:
“A Advocacia-Geral da União não é um órgão novo; é uma instituição que se consagra constitucionalmente e que será o resultado da reunião das diversas consultorias e procuradorias atualmente espalhadas pelos ministérios, autarquias e, enfim, por todo o universo da administração direta e indireta da União".
<h3><a href="https://conteudo.jota.info/marketing-lp-newsletter-por-dentro-da-maquina">Quer acompanhar os principais fatos ligados ao serviço público? Inscreva-se na newsletter Por Dentro da Máquina</a></h3>
Com isso, Brant enfatizava que o que se buscava não era a criação de uma estrutura inédita, mas a institucionalização formal da representação judicial da União, preservando critérios rigorosos de ingresso, sempre mediante concurso público:
“Portanto, não se está criando uma estrutura nova, mas institucionalizando constitucionalmente a representação judicial da União. Não se trata aqui de nenhum ‘trem-de-alegria’, pois o ingresso nesta instituição dependerá, sempre, de concurso prévio de provas e títulos".
Além disso, destacou a importância de manter a identidade própria da Procuradoria da Fazenda Nacional (PGFN), órgão histórico e tradicional na administração pública federal, cuja função, no entanto, até então se limitava a inscrever débitos fiscais na dívida ativa, cabendo a cobrança judicial a outros órgãos:
“O segundo aspecto constante da fusão é a identidade própria reconhecida à Procuradoria da Fazenda Nacional, órgão com mais de 180 anos de existência, criado em 1808, antes mesmo da independência do País. Embora inscreva os débitos e créditos fiscais da União na dívida ativa, não possui competência para cobrá-los em juízo, o que hoje se dispersa entre a Procuradoria da República e procuradorias estaduais".
Por fim, Brant criticou duramente a proposta de equiparação das prerrogativas dos advogados públicos às dos membros do Ministério Público, que constava desde o 1º Substitutivo do Relator Bernardo Cabral e que, em rigor, vinha desde o art. 1º da Lei nº 2.123, de 1º de dezembro de 1953. Segundo ele, a extensão aos advogados públicos de garantias típicas da magistratura, como vitaliciedade, inamovibilidade e independência funcional, criaria uma estrutura “monstruosa” e sem controle hierárquico:
“Terceiro e mais grave: a fusão corrige uma aberração do texto do Centrão, que, repetindo o da Comissão de Sistematização, atribui aos advogados da União e aos assistentes jurídicos de ministérios as mesmas prerrogativas do Ministério Público, que são, por extensão, as da Magistratura — vitaliciedade, irredutibilidade de vencimentos, inamovibilidade e, o que é mais grave, independência funcional. Estaríamos criando uma estrutura monstruosa, sem obediência a nenhuma autoridade hierárquica".
Por essa razão, concluiu Brant, a Emenda 2.040 aperfeiçoava o texto anterior, tornando-o mais adequado e digno de integrar a nova Constituição brasileira:
“Por essa razão, a matéria da fusão aproveita o que há de positivo no texto do Centrão e introduz nele importantes aperfeiçoamentos, tornando-o digno de integrar a nova Constituição do Brasil".
A proposta não foi consensual. As divergências se concentraram com relação à inserção da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) na AGU no texto permanente da Constituição.
Embora a atribuição de competência na futura Constituição para a PGFN executar a dívida ativa atendesse ao propósito de excluir essa competência do MPF, alguns constituintes consideravam que não deveria haver menção constitucional de sua existência. O constituinte Gastoni Righi, por exemplo, no discurso que proferiu na sessão de 12 de abril de 1988 contra a Emenda 2.040, entendia que a PGFN devia ser incorporada à AGU, nos termos do que se propunha nas Disposições Transitórias, sendo desnecessária a menção do órgão no texto permanente:
“[...] No entanto, aqui se cria uma Advocacia-Geral da União e, ao lado, a latere, uma Procuradoria da Fazenda Nacional. [...] Que misteriosa organização é essa que baixou sobre algum Constituinte, a ponto de fazê-los inscrevê-la no texto constitucional, dando-lhe uma atribuição exclusiva, acima da própria Advocacia-Geral da União, acima do Ministério Público, acima de todos os Poderes? [...] No projeto do Centrão, no art. § 4º, está lá especificado, nas Disposições Transitórias, que a atual Procuradoria da Fazenda Nacional se incorpore e passe a integrar a Advocacia-Geral da União. [...] Temos que votar contra essa fusão porque, na verdade, corrompe e agride o interesse nacional [...] e significará desorganização, na verdade, nos serviços de representação judicial da União” (v.  <a href="http://www.senado.leg.br/publicacoes/anais/constituinte/N016.pdf">http://www.senado.leg.br/publicacoes/anais/constituinte/N016.pdf</a>, p. 428, acesso em 7/8/2025)
Em sentido semelhante, o constituinte Cid Saboia de Carvalho se manifestou contra a inserção da PGFN no texto permanente da Constituição. Segundo declarou, a matéria teria sido objeto de acordo entre os constituintes para que a normatização a respeito da PGFN constasse das disposições transitórias, que remeteria ao legislador infraconstitucional a tarefa de avaliar a inclusão ou não da PFN na Advocacia-Geral da União (v. <a href="https://imagem.camara.gov.br/Imagem/d/pdf/224anc13abr1988.pdf#page=">https://imagem.camara.gov.br/Imagem/d/pdf/224anc13abr1988.pdf#page=</a>, p. 36, acesso em 13/8/2025).
Por sua vez, a manutenção da referência à PGFN no texto permanente da Constituição foi defendida pelo constituinte César Maia nos seguintes termos:
“Sr. Presidente, Srs. Constituintes, na verdade, estamos votando uma emenda de fusão altíssima moralizadora do ponto de vista administrativo e do ponto de vista do interesse. Ela é subdividida em três aspectos: o primeiro cria a Advocacia-Geral da União, evitando a pulverização das questões relacionadas com o interesse do Estado e do Erário; Segundo, ela mantém uma instituição que existe desde 1808, que é a Procuradoria da Fazenda Nacional. Seria um sonho dos escritórios de advocacia privada extinguir esse órgão. E o sonho desses escritórios, em função de três motivos: primeiro, não se pode separar a execução fiscal da ação fiscal. Na medida em que o sonegador é reincidente, renitente, a execução da dívida tributária tem que priorizar esse sonegador. Não é a mesma coisa a execução da dívida fiscal, da discussão a nível de Advocacia-Gerai da União, de uma questão como a desapropriação, onde as relações do Estado com o credor ou devedor futuro nada têm que ver com aquela ação que corre paralelamente". (<a href="https://imagem.camara.leg.br/Imagem/d/pdf/224anc13abr1988.pdf#page=">https://imagem.camara.leg.br/Imagem/d/pdf/224anc13abr1988.pdf#page=</a>, p. 37, acesso em 13/8/2025).
Apesar das resistências, por 344 votos a favor, 23 contrários, e 22 abstenções, a Emenda 2.040, foi aprovada em 1ª turno. E a redação para o 2º turno ficou assim:
“Art. 137. A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.
<ul>
<li>1º A Advocacia-Geral da União tem por chefe o Advogado Geral da União, de livre nomeação do Presidente da República, dentre cidadãos maiores de trinta e cinco anos, de notável saber jurídico e reputação ilibada.</li>
<li>2º O ingresso nas classes iniciais da carreira da Advocacia-Geral da União far-se-á mediante concurso público de provas e títulos.</li>
<li>3º Na execução da dívida ativa de natureza tributária, a representação da União cabe à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, observado o disposto em lei.” (<a href="https://www.camara.leg.br/internet/constituicao20anos/DocumentosAvulsos/vol-298.pdf">https://www.camara.leg.br/internet/constituicao20anos/DocumentosAvulsos/vol-298.pdf</a>, p. 150, acesso em 13/8/2025)</li>
</ul>
Entre essa redação e a que foi promulgada, houve apenas duas alterações: a renumeração do artigo para 131 e a substituição de “da carreira” por “das carreiras” no § 2º.
Para disciplinar a transição entre o modelo anterior dispersivo e o novo arranjo institucional marcado pela integração e coordenação, os constituintes aprovaram o art. 29 do ADCT, que tratou do destino dos Procuradores da República que exerciam funções transferidas à AGU e dos demais órgãos e profissionais que desempenhavam advocacia pública no âmbito federal.
No próximo artigo da série tratará dos debates constituintes do que viria a ser o art. 29 do ADCT que, juntamente com o art. 131 da parte permanente da Constituição, compõe o bloco normativo constitucional para a compreensão do alcance da AGU.

congresso

https://images.jota.info/wp-content/uploads/2021/09/copy-of-jota-logo-high-cmyk.jpeg

JOTA

Proposta de inserção da PGFN na Advocacia-Geral da União rendeu divergências

A AGU na Constituinte de 1987-1988: a redação final do art. 131

Proposta de inserção da PGFN na Advocacia-Geral da União rendeu divergências