Opinião & Análise

Artigo

A Advocacia-Geral da União precisa de renovação

AGU precisa finalmente atingir a institucionalidade que se espera de uma Advocacia de Estado

Operação Porto Seguro
Edifício sede da Advocacia-Geral da União (AGU) Crédito: Flickr/@advocaciageraldauniao

As eleições de 2018 evidenciaram um relevante ímpeto de renovação política. A Câmara dos Deputados teve índice de reeleição inferior a 50%, menor índice em 20 anos, e ganha destaque o fato de que serão empossados 243 deputados federais que nunca ocuparam esse cargo. No Senado, a renovação foi de mais de 80% em relação à última legislatura. Há alguns nomes que retornam após já terem tido mandatos anteriores, mas, ainda assim, trata-se de sinal de busca pela alternância1.

A renovação foi pautada também pela perda de espaço de políticos e partidos que foram identificados com a ideia de “velha política”. E também se observou um incremento de eleitos com forte atuação na sociedade civil, no que se pode identificar uma busca por uma legislatura mais representativa e independente.

O Governo eleito, por sua vez, vem dando declarações no sentido da busca por uma gestão mais técnica e menos dependente de indicações meramente político-partidárias. É de se esperar, pois, que essa seja a tônica em toda a atuação do Estado neste momento do País, ou seja, é de se esperar que a mesma tônica de renovação, alternância, preparo técnico e independência político-partidária permeie as escolhas do Governo eleito.

Sob essa ótica, impõe-se reconhecer que também a Advocacia-Geral da União (AGU) precisa ser atingida pela tônica de renovação, alternância, preparo técnico e isenção. Em uma palavra, a AGU precisa finalmente atingir a institucionalidade que se espera de uma Advocacia de Estado, Função Essencial à Justiça, nos termos do artigo 131 da Constituição Federal.

A institucionalidade pode ser definida como o reconhecimento legal, formal e social atribuído a uma parcela do poder estatal, representada por um órgão, entidade ou instituição de Estado. Trata-se de uma característica que coloca a função exercida acima de quem a ocupa. Em palestra datada de agosto de 2014, Maria Paula Dallari Bucci, Professora Livre Docente em Direito do Estado da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (USP), definiu com precisão o tema ao afirmar que:

“a lei é fria. É preciso dar vida à expressão da lei. Quem vai dar vida a essa instituição para que não se dependa de cada uma das pessoas? O movimento de institucionalizar é o movimento de despersonalizar. A instituição não pode depender da pessoa que tomou a iniciativa. Não pode depender somente das boas ideias do Reitor. Com o passar do tempo e isso é próprio da democracia, existe um ciclo de troca de pessoas que vão tomar as decisões”2.

O caput art. 131 da Constituição Federal prevê que a AGU é a instituição que, diretamente ou por meio de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre a sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo. O § 2º do mesmo artigo prevê que o ingresso nas classes iniciais das carreiras da AGU se dá por concurso de provas e títulos, e o § 3º prevê a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional como responsável pela representação da União na execução da dívida ativa de natureza tributária. E, por fim, o art. 29 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) prevê que “enquanto não aprovadas as leis complementares relativos ao Ministério Público e à Advocacia-Geral da União, o Ministério Público Federal, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, as Consultorias Jurídicas dos Ministérios, as Procuradorias e Departamentos Jurídicos de autarquias federais com representação própria e os membros das Procuradorias das Universidades fundacionais públicas continuarão a exercer suas atividades na área das respectivas atribuições”.

O conjunto de normas constitucionais sobre o tema deixa claro que a AGU deve abarcar a representação judicial e extrajudicial da União, inclusive na execução da dívida ativa de natureza tributária, e de suas entidades autárquicas e fundacionais, cujos quadros anteriores à Constituição foram preservados pelo art. 29 do ADCT até que sobreviesse a Lei Complementar relativa à AGU. E o mesmo conjunto normativo revela que a Constituição previu a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional como um órgão que necessariamente estaria presente na estrutura da AGU.

A AGU é regida atualmente por três leis de base, quais sejam a Lei Complementar n. 73/93, a Lei n. 9.028/95 e a Lei n. 10.480/2002, sem prejuízo de outras normas que se referem à Instituição AGU em menor grau. Sem entrar em detalhes acerca dessa conformação legal, o que se percebe é que a opção do legislador foi manter Procuradorias e Departamentos Jurídicos de autarquias e fundações públicas como órgãos vinculados à AGU, conforme faculta o art. 131 da Constituição Federal, ou seja, integrantes da AGU por vinculação, com posterior reunião da atuação contenciosa dessa seara em um órgão único, a Procuradoria-Geral Federal. Todo o mais foi incorporado à AGU como órgão integrante, inclusive a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. E importa salientar que todos esses órgãos e também todos os membros integrantes das carreiras vinculadas à AGU estão submetidos tecnicamente ao Advogado-Geral da União.

Essa conformação já se mostra defasada em vários níveis, e revela um elevado grau de retrabalho e sobreposição de competências institucionais, bem como de incremento de despesas públicas. Apenas para dar um exemplo simples, há hoje no âmbito da AGU três unidades correicionais, quais sejam a Corregedoria-Geral da AGU, que abarca advogados da União e procuradores da Fazenda Nacional; a Divisão de Assuntos Disciplinares da Procuradoria-Geral Federal, para os procuradores federais; e ainda um órgão correicional para os procuradores do Banco Central do Brasil. Tal situação gera não apenas sobreposição de competências e retrabalho como gera ainda riscos elevados de violação à isonomia, já que certamente todos os deveres funcionais são os mesmos para todos os membros da AGU, independentemente da carreira que integrem. Basta dizer que a Lei n. 13.327/2016 é expressa ao prever prerrogativas aplicáveis a todos os membros da AGU, sem qualquer distinção.

As dificuldades geradas por essa conformação legal ainda insuficiente e deveras confusa já representam, por si só, um fator que dificulta a adequada institucionalidade da AGU. Mas a problemática enfrentada vai além, e diz respeito diretamente a três pontos de base: excesso de postos comissionados; ausência de regramentos mínimos para ocupação desses postos comissionados; e ausência de tempo máximo para ocupação desses postos comissionados.

O excesso de postos comissionados é ponto já levantado exaustivamente pelo conjunto dos membros da AGU, havendo no seio da Instituição algumas iniciativas de redução3, mas todas ainda sem respaldo da gestão máxima da Instituição. Postos comissionados, por meio de cargos em comissão ou funções comissionadas, destinam-se a atividades de gestão, representação ou coordenação do serviço, de modo que o excesso desses postos na AGU acaba por reduzir a figura do advogado público a uma estatura pretensamente menor do que a dos ocupantes de postos comissionados, quando na realidade é ele, o membro da AGU, o responsável pela atuação, presentando a Instituição AGU. Não é demais asseverar que atividades de direção jurídica são típicas da advocacia, bem como não há relação hierárquica entre advogados, tudo conforme dispõe claramente a Lei n. 8.906/94, o Estatuto da Advocacia, expressamente aplicável aos membros da AGU.

Grande parte desse excesso de postos comissionados está nos órgãos de atuação da AGU que se localizam em Ministérios e autarquias federais. É que, não bastassem as dificuldades institucionais já reveladas, há ainda que se falar que os membros da AGU atuam também de forma descentralizada, nos órgãos de consultoria e assessoramento jurídico que funcionam junto ao Ministérios e Autarquias. Nisso, tem-se hoje mais de 200 (duzentos) órgãos de execução descentralizada que funcionam fora das dependências físicas da AGU, e dentro das dependências físicas de Ministérios e autarquias. E nesses órgãos há mais uma miríade de cargos em comissão e funções de confiança.

No mesmo sentido, a ausência de regramentos mínimos para ocupação de postos comissionados também já é objeto de pleitos formulados pelos membros da AGU, tendo-se obtido êxito de evolução no âmbito da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional4. Sem prejuízo de aprimoramentos possíveis e necessários, é certo que a PGFN já apresenta regras para ocupação e também para tempo de ocupação do posto comissionado, o que fomenta e favorece a alternância e a profissionalização real desses postos. Todavia, a gestão máxima da AGU ainda resiste à extensão dessa regra para toda a Instituição, apesar de proposta já formalizada5.

A gestão pública moderna não admite nomeações por critérios meramente político-partidários, bem como exige a profissionalização da ocupação de postos em gestão. E o princípio republicano requer que a ocupação de postos de gestão seja temporária, necessariamente, sob pena de inexorável apropriação da coisa pública. São essas premissas que embasam a proposta já existente para a formalização de regras de escolha com critérios objetivos e com participação dos membros da Instituição. Vale ainda salientar que há regra equivalente no âmbito da Controladoria-Geral da União6, o que evidencia o movimento uníssono dos membros de Carreiras de Estado num mesmo sentido, do aprimoramento da gestão pública.

Atualmente, esse tema representa mais uma situação desigual que acaba por colocar em xeque a própria integridade institucional da AGU. Isso porque apenas os postos de representação, gestão e coordenação da PGFN estão regidos por algum nível de racionalidade, deixando-se os membros das demais carreiras da AGU em situação de vulnerabilidade institucional frente aos seus pares, de sua própria Instituição.

A ausência de critérios gera ainda a eternização de pessoas em postos de gestão, representação e coordenação, havendo casos, e não poucos, que ultrapassam uma década num mesmo posto ou numa sucessão de postos comissionados, sem qualquer razão objetiva que possa ser suscitada. Tal situação fere de morte a institucionalidade e o princípio republicano, afastando da AGU a oxigenação própria da alternância.

Não bastasse esse panorama já tão questionável, recente atuação concreta, relativa ao tema da integridade institucional, também revelou a falta de institucionalidade ainda tão presente na gestão da AGU.

Em cumprimento ao disposto na Portaria CGU n. 1.089/2018, a qual estabelece orientações para que os órgãos e as entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional adotem procedimentos para a estruturação, a execução e o monitoramento de seus programas de integridade, a Advocacia-Geral da União amparou-se em ato já editado no âmbito da AGU, qual seja, Portaria AGU n. 414/2017, e designou os integrantes do Núcleo Estratégico de Integridade Pública, atribuindo-lhe a tarefa de elaborar programa de integridade para a Instituição7. Ocorre que um dos integrantes designados para a composição desse Núcleo Estratégico foi um ocupante exclusivo de cargo comissionado, ou seja, sem vínculo efetivo com a AGU, seja na condição de membro, seja na condição de servidor do quadro administrativo.

É fácil concluir a impropriedade dessa nomeação, na medida em que certamente não se pode entregar o programa de integridade institucional a um ocupante de mero cargo em comissão, em especial tendo em conta a ausência de quaisquer critérios objetivos para essa nomeação. A nomeação de pessoas para a ocupação de cargos comissionados sem a adoção de critérios transparentes e objetivos é justamente uma das práticas que representam um risco à integridade no âmbito da Administração Pública Federal, e em especial na Advocacia-Geral da União.

É oportuno destacar que a Organização Não-Governamental Transparência Internacional Brasil editou recentemente um conjunto de medidas voltadas ao combate à corrupção, e o eixo estruturante n. 06 prevê medidas voltadas à preservação da “Investidura e independência de agentes públicos”, com o seguinte objetivo:

“Este conjunto de medidas visa melhorar a seleção dos agentes públicos tanto para garantir maior imparcialidade e independência em sua atuação quanto para aperfeiçoar os quadros de servidores. Por isso, propõe critérios para seleção de membros dos Tribunais de Contas, maior transparência na escolha dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aperfeiçoamento da escolha de juízes de Tribunais Regionais Federais e dos processos seletivos para ocupantes de cargos em comissão. Na mesma linha, este bloco propõe estender a Lei da Ficha Limpa a todo o serviço público. São ampliadas também as garantias de imparcialidade e independência da Controladoria-Geral da União e do Conselho Administrativo de Defesa Econômica.”

Uma das medidas concretas relativas a tal eixo, a de n. 31, propõe inclusive a adoção de processo seletivo para cargos em comissão, amparando-se na seguinte fundamentação:

“O concurso público é a regra para o ingresso de funcionários públicos. O provimento de cargos por indicação é, portanto, a exceção, destinada especificamente aos cargos em comissão. Ocorre que a multiplicação dos cargos em comissão – já são quase 100 mil apenas na União, por exemplo – impõe a necessidade de que se estabeleçam critérios mínimos para a seleção dos ocupantes desses cargos que, frequentemente, são de direção e alta responsabilidade.”

A composição de um Núcleo de Integridade deveria, sem sombra de dúvida, ser objeto de procedimento transparente de concorrência nos quadros da AGU, a partir de critérios objetivos. Registre-se que a Escola da AGU vem investindo em eventos de capacitação na área, o que reforça a necessidade de observância do viés técnico também nesse particular.

Essa nomeação de pessoa estranha aos quadros efetivos da AGU para Núcleo de Integridade, aliada à resistência à racionalização de cargos em comissão e à previsão de critérios para sua ocupação, reforça a ausência de compromisso com o viés de institucionalidade ora proposto. E não é demais ressaltar que o ordenamento jurídico pátrio, sempre que trata de questões relacionadas ao regime ético-disciplinar do servidor público ou de medidas voltadas à integridade no serviço público e mesmo da responsabilização administrativa e civil de  pessoas jurídicas e particulares por atos de corrupção ou outros atos contra a Administração Pública, faz questão de destacar que as comissões responsáveis por tal apuração deverão ser compostas por servidores públicos efetivos8.

Os números apresentados pela AGU nos últimos anos são expressivos, com resultados relevantes e efetiva demonstração de crescimento institucional, conforme exemplos a seguir.

A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional atingiu recorde histórico em 2017, na atividade de recuperação de créditos inscritos em dívida ativa, com incremento de 75,4% em relação aos valores recuperados no ano de 2016. Além disso, os depósitos vinculados a ações judiciais de defesa totalizaram, aproximadamente, R$ 7,5 bilhões no mesmo ano, resultando na arrecadação para os cofres da União, em 2017, do expressivo montante de R$ 33,6 bilhões. Já a atuação dos procuradores da Fazenda Nacional em processos judiciais e extrajudiciais evitou perdas de R$ 603,2 bilhões para a União (R$ 464,2 bilhões junto ao Supremo Tribunal Federal, R$ 20 bilhões junto ao Superior Tribunal de Justiça e R$ 119 bilhões junto ao Conselho Administrativo de Recursos Fiscais).

A Procuradoria-Geral Federal caracterizou-se, desde o ano de 2016, pela realização de projetos de inovação para aprimoramento da cobrança de créditos tributários e não-tributários das autarquias e fundações públicas, a exemplo de multas e taxas metrológicas do INMETRO, multas por infração da legislação aplicada por autarquias que exercem poder de polícia e multas por descumprimento de contratos administrativo das universidades e institutos federais. Vale salientar que a cobrança de créditos dessa natureza tem função que vai além da mera arrecadação de valores aos cofres públicos, pois diz respeito diretamente à implementação das políticas públicas que estão sob a gestão das entidades da Administração Indireta representadas pela PGF. Não é demais repisar que a PGF foi criada no ano de 2002 para representar de maneira centralizada mais de 150 autarquias e fundações públicas federais. Sabe-se que nem sempre, ou quase nunca, é simples inverter uma lógica burocrática sedimentada por anos a fio, de modo que essa iniciativa é deveras promissora. No mesmo sentido, a PGF instituiu a Equipe Nacional de Cobrança (ENAC/PGF/AGU), pela Portaria n. 614/PGF/AGU, de 31 de agosto de 2016, projeto-piloto que centralizou ações que até então eram executadas de forma dispersa nos vários órgãos de execução espalhados pelo País.

A Procuradoria-Geral da União celebrou em 2017 mais de 976 acordos judiciais, com ênfase em causas com maior potencial de retorno ao erário, o que ensejou uma economia de R$ 1,12 bilhão. Isso representa um crescimento superior a 17.769% no valor economizado em relação ao exercício de 2016. Há ainda que se falar no Programa de Redução de Litígios, que em 2017 gerou a extinção de mais de 9.912 processos judiciais, e ainda no relevante resultado na reversão de 1.642 decisões liminares deferidas em desfavor da União.

A Procuradoria-Geral do Banco Central do Brasil PGBC/AGU vem consolidando a cobrança extrajudicial dos créditos, em especial com a regulamentação do Protesto de Certidão de Dívida Ativa, providência autorizada pela Lei n. 12.767, de 2012, que inseriu a CDA no rol dos títulos sujeitos a protesto. A Procuradoria vem aprimorando a cobrança que vá além dos grandes créditos, já há muito priorizados, incentivando ainda a cultura da advocacia proativa e buscando ferramentas tecnológicas que permitam a busca célere de endereços e bens. Em termos de número, a Procuradoria obteve índice de 79% de sucesso nas ações judiciais de conhecimento no ano de 2017, um incremento relevante no já elevado índice do ano anterior, que era de 73%.

No âmbito das atividades de representação extrajudicial, consultoria e assessoramento jurídicos, são frequentes as iniciativas de potencialização da atuação preventiva da AGU. Saliente-se a edição pelo Consultor-Geral da União da recente Portaria n. 42, de 25 outubro de 2017, que regulou os procedimentos relativos à representação extrajudicial da União e de seus agentes públicos pela Consultoria-Geral da União e seus órgãos de execução. Essa norma reforça a relevante atuação extrajudicial exercidas por órgãos de execução consultivos da AGU, além de reforçar o papel da Instituição na defesa de autoridades e agentes quando questionados em sua atuação no exercício das suas atribuições constitucionais, legais ou regulamentares, e conforme a avaliação de critérios pré-definidos. Vale registrar que a AGU defende também judicialmente esses mesmos agentes e autoridades, com esteio em critérios semelhantes, e estão abrangidos por essa representação, judicial e extrajudicial, desde Ministros do Supremo Tribunal Federal até servidores administrativos efetivos ou ocupantes de cargo em comissão, passando também por todas as autoridades, agentes e servidores do Poder Executivo Federal, do Poder Judiciário, do Ministério Público Federal, da Polícia Federal, da Defensoria Pública da União e das Forças Armadas. Estão abrangidos inclusive os ex-titulares dos cargos ou funções referidas, quando o ato comissivo ou omissivo imputado tenha sido praticado no exercício do cargo ou função.

Todo esse relevante resultado é fruto da atuação compromissada e proativa dos mais de 8 mil membros em atividade na AGU, com o apoio do ainda reduzido quadro de servidores administrativos. Não se trata, pois, de resultados atribuíveis a uma gestão temporária ou a uma pessoa, mas a um corpo de agentes estatais, que ocupam cargos efetivos exatamente para assegurar a continuidade da gestão estatal, sempre na busca pelo aprimoramento e pela maior eficiência. Assim, urge que a institucionalidade, no sentido já abordado por esse texto, chegue em definitivo à Advocacia-Geral da União, de modo que as gestões se sucedam sem qualquer trauma para a Instituição, apenas trazendo visões diversas e sucessivas que contribuirão para o aprimoramento institucional.

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3 Proposta formal que consta de processo oficial em trâmite no âmbito da AGU, sob o n. 00688.000954/2017-97, havendo ainda pleito mais antigo, que tramita sob o n. 00400.000301/2016-04.

4 Portaria n. 435/PGFN, de 12 de abril de 2017.

5 Proposta formal que tramita sob o n. NUP 00404.001211/2018-54.

6 Portaria CGU n. 2.737, de 20 de dezembro de 2017.

7 Processo formal que tramita sob a NUP 00400.000823/2018-60.

8 Vide Lei n. 8.112/90, art. 149; Lei n. 12.846/2013, art. 10; Decreto n. 1.171/94, art. 2º.


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