Opinião & Análise

Direito Tributário

As 20 vantagens da Contribuição Geral sobre o Consumo

Um comparativo com o sistema do PIS/Cofins para uma reforma da qualidade do sistema tributário

Imagem: Pexels

CONTRIBUIÇÃO GERAL SOBRE O CONSUMO (CGC) x PIS/COFINS: O QUE MUDA?

A reforma do PIS/COFINS é o primeiro passo para sinalizar racionalidade na tributação sobre o consumo, criando nova referência de qualidade para orientar e servir de guia para as subsequentes reformas do ICMS e do ISS, em harmonia com a história e a autonomia dos entes da federação brasileira na Constituição Federal de 1988 [1].

A melhor forma de iniciar a reforma da tributação do PIS/COFINS é a criação de um novo tributo (Contribuição Geral sobre o Consumo – CGC) [2] para substituir gradualmente o PIS/COFINS. Tal estratégia justifica-se pela grande contaminação do PIS/COFINS por isenções, incentivos e regimes especiais. Viabiliza-se, também, pela possibilidade de fazer a transição em prazo relativamente longo, permitindo que as empresas se adaptem e que o governo possa redesenhar as políticas públicas mediante o uso de instrumentos mais apropriados que a tributação extrafiscal, a qual gera grande complexidade e compromete a arrecadação.

A segurança jurídica para os contribuintes e para a União exige período de transição que assegure expectativas normativas, contratos celebrados e adaptação de sistemas. Neste contexto, propõe-se que a alíquota da CGC seja progressivamente elevada e as alíquotas do PIS/COFINS sejam progressivamente reduzidas, de forma a que a transição seja concluída em cinco anos, garantindo-se a estabilidade da receita ao longo de toda a transição.

Propõe-se que a CGC seja criada com uma alíquota inicial de 1%, reduzindo-se concomitantemente as alíquotas do PIS/COFINS de forma a manter estável o nível da arrecadação. A vigência inicial da CGC com alíquota de 1% permitirá avaliar adequadamente o funcionamento deste tributo e estimar seu potencial de arrecadação antes que a alíquota definitiva seja estabelecida.

Em princípio, a substituição do PIS/COFINS pela CGC se daria em três etapas:

1ª ETAPA (2016) – FORMULAÇÃO DA LEGISLAÇÃO DA CGC: definição da legislação da CGC visando sua entrada em vigor no início de 2017;
2ª ETAPA (2017) – VIGÊNCIA DA CGC COM ALÍQUOTA DE 1%: o ano de 2017 seria destinado à avaliação do funcionamento e da arrecadação da CGC;
3ª ETAPA (2018 a 2022) – TRANSIÇÃO DO PIS/COFINS PARA A CGC: substituição progressiva do PIS/COFINS pela CGC, com aumento gradativo da alíquota da CGC combinada com a redução das alíquotas do PIS e da COFINS, que seriam extintos ao final da transição [3].

20 VANTAGENS DA CGC SOBRE O MODELO PIS/COFINS:

1ª INTRODUÇÃO DE NOVO TRIBUTO COM GARANTIA LEGAL E CONSTITUCIONAL DA ULTERIOR ELIMINAÇÃO DAS CARCAÇAS DO PIS/COFINS:

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A CGC será um tributo adicional apenas temporariamente. Ela substituirá, gradualmente, o PIS/COFINS, que serão eliminadas à medida que a CGC seja implantada. Ao final do processo, PIS e Cofins, que são tributos muito complexos, ineficientes e injustos deixarão de existir. Ou seja, trocam-se dois tributos de baixa qualidade por um único muito mais simples, geral e eficiente.

2ª MANUTENÇÃO DA COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA DA UNIÃO E HAMONIZAÇÃO INTERNACIONAL COM A EXPERIÊNCIA DE 160 PAÍSES:  

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A CGC se inspira no imposto sobre valor adicionado (IVA) adotado por mais de 160 jurisdições fiscais no mundo todo. Mas nem todos os IVAs são de qualidade (por exemplo, ICMS, IPI e PIS-Cofins são formas primitivas de IVA). A CGC mantém a competência da União federal e agrega, na sua concepção, as experiências mais bem sucedidas de outros países. Não se trata de uma aventura como a CPMF, mas de um caminho bem conhecido no resto do mundo.

3ª MANUTENÇÃO DA DESTINAÇÃO DA RECEITA DO PIS/COFINS PARA OS MESMOS PROGRAMAS:  

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A CGC mantém, propositadamente, a natureza jurídica de contribuição justamente para garantir as finalidades e propósitos do PIS/COFINS, sem a necessidade de partilha entre Estados e Municípios, de modo a facilitar o percurso da transição do modelo atual para o novo modelo proposto.

4ª TRANSIÇÃO PARA A NÃO-CUMULATIVIDADE PLENA:  

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Na CGC, o crédito deve ser financeiro e irrestrito. Toda a CGC paga pelo contribuinte de direito (empresa) constitui seu crédito, aplicável contra a CGC que se deve pagar sobre os bens e serviços vendidos. Extingue-se a anomalia do “crédito físico”. Deve-se garantir devolução imediata dos créditos acumulados, qualquer que seja a sua origem. Modernas tecnologias fiscais como o SPED e a NF-e devem ser utilizadas para simplificar a vida do contribuinte responsável pela retenção e a translação da CGC [4].

5ª REDUÇÃO DO NÚMERO DE ALÍQUOTAS E EMPODERAMENTO DO CIDADÃO CONTRIBUINTE:  

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A CGC tem alíquota única. Isso simplifica grandemente o tributo e elimina questões de classificação de mercadorias e serviços. Os IVAs antigos tinham duas ou três alíquotas (bens essenciais, alíquota normal e alíquota majorada) mas a quase totalidade dos IVAs adotados nos últimos 20 anos tem alíquota única. Essa tendência decorre da evidência de que a multiplicidade de alíquotas de um imposto geral dificulta a observância pelo contribuinte, encarece o controle da arrecadação pelo fisco e cria vulnerabilidade política (pressões para extensão da alíquota reduzida a bens e serviços menos meritórios). Não raro, isenções acabam por beneficiar mais as pessoas de alta renda. Os benefícios de alíquotas diferenciadas são ilusórios. A seletividade não pertence a um imposto geral ao consumo como a CGC. Seletivo, sim, deve ser o imposto sobre bens que causam danos à saúde (caso de tabaco e álcool) ou ao meio ambiente; uma versão alterada do IPI pode desempenhar esse papel, não a CGC.

Alíquota uniforme significa alíquota única para todos os bens e serviços, pois a tributação não deve depender da classificação de bens e serviços. A alíquota única garante o empoderamento do cidadão no debate político sobre carga tributária. Quando houver necessidade de aumentar a receita tributária, aumenta-se a alíquota, sem afetar os preços relativos dos bens e dos serviços. Os preços nominais podem subir ou descer uniformemente, como a maré do oceano levanta ou abaixa igualmente todos os navios.

6ª SIMPLIFICAÇÃO E TRANSPARÊNCIA DA NOVA BASE DE CÁLCULO DA CGC:

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A CGC não admite a chamada tributação “por dentro”, prática de fazer o imposto integrar a própria base, nem tampouco a inclusão em sua base de cálculo de outros tributos sobre o consumo. Tais práticas, que caracterizam o atual sistema tributário brasileiro, são frontalmente contrárias aos princípios da simplicidade e transparência. A garantia da neutralidade, simplicidade, transparência e autonomia federativa exige que nenhum imposto multifásico (PIS, Cofins, ICMS) possa incluir em sua base de cálculo qualquer outro imposto multifásico. Isto implica, em primeiro lugar, que o valor da CGC não integrará sua própria base de cálculo, com o que se eliminará a nefasta prática existente no Brasil — em contraste com o que se faz no resto do mundo — de calcular o imposto “por dentro”. Se o valor de venda sem CGC é 100 e a alíquota de CGC é 5%, o valor de venda com CGC é 105 simplesmente. Segue também do princípio enunciado que a base de cálculo da CGC não inclui ICMS, ISS nem PIS e Cofins (enquanto estes existirem). Ou seja, a base de tributação fica livre de tributos gerais e multifásicos. Tributos podem existir em paralelo, mas nunca um sobre os outros ou sobre eles mesmos.

7ª MANTÉM-SE INALTERADA A INCLUSÃO DOS TRIBUTOS SELETIVOS NA BASE DE CÁLCULO DA CGC: 

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Já os tributos de incidência única, monofásicos, como o imposto de importação e gravames aduaneiros, taxas, a CIDE e o novo IPI monofásico aventado acima, são considerados incorridos no momento em que devidos e integram os custos ou despesas. Amalgamados portanto no preço dos bens e serviços pelo mecanismo de formação de preços no mercado, não há razão para excluí-los da base da CGC.

8ª SIMPLIFICAÇÃO DO CÁLCULO DO IMPOSTO A PAGAR:  

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O modelo proposto para a CGC é o de um tributo sobre o valor agregado (IVA), no qual a contribuição devida pelas empresas corresponde à diferença entre os débitos incidentes sobre suas vendas e os créditos relativos à contribuição incidente em suas compras. Num tributo com estas características, as empresas são meros sujeitos intermediários do tributo, que incide efetivamente sobre os consumidores [5].

9ª ABRAGÊNCIA DA BASE DA CGC:   

A base de incidência da CGC deve alcançar todo o universo de bens e serviços e todas as formas de organização da atividade econômica, seja esta realizada por pessoas jurídicas, seja por pessoas físicas. A CGC será um tributo sobre o consumo de bens e serviços no País. Portanto onerará os consumidores (os mesmos que já pagam PIS, Cofins, ICMS, ISS, IPI, IOF e CIDE incluídos nos preços dos bens e serviços que adquirem). O consumidor é o contribuinte de fato, desta forma, nenhum consumidor será chamado a recolher juridicamente a CGC, a qual será cobrada juntamente com o preço das mercadorias ou serviços adquiridos [6].

10ª FIM DOS PRIVILÉGIOS E DAS PREFERÊNCIAS SETORIAIS:  

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A CGC é suportada pelo consumidor, não pela empresa que o arrecada, portanto não têm sentido “incentivos” ou preferências setoriais, regionais ou de outra ordem. A ausência de incentivos e preferências torna a base da CGC muito ampla, o que permite ser sua alíquota menor que num sistema tradicional. Onde todos pagam todos pagam menos. O incentivo de um é a alíquota maior de outro e, portanto, a todo incentivo corresponde um desincentivo. Um sistema livre de incentivos fiscais, como o proposto para a CGC, é transparente e permite a prática de alíquota mais reduzida.

Tributos sobre o consumo devem ser utilizados como instrumento de arrecadação e não com fins extrafiscais. Portanto, a principal função da CGC é arrecadar. Não se deve fazer política industrial ou redistribuição de renda com tributação sobre o consumo. Qualquer distinção jurídica implica proporcionar corrupção sistêmica da qualidade legal do tributo. A regra geral da CGC é arrecadar, sem atrapalhar as empresas ou o consumidor [7].

11ª EMPODERAMENTO DO CIDADÃO NO DEBATE ELEITORAL SOBRE A DEFINIÇÃO DAS ALÍQUOTAS E DA CARGA TRIBUTÁRIA SOBRE O CONSUMO:  

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A transparência aliada a um regime de incidência simples e a uma alíquota homogênea irá garantir o empoderamento do cidadão consumidor, transladando o debate da definição das alíquotas e da carga tributária das empresas (pessoas jurídicas contribuintes de direito) para as pessoas físicas (contribuintes de fato), que através do processo político definirão as alíquotas do tributo.

12ª FIM DA SUBSTITUIÇÃO TRIBUTÁRIA: 

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A substituição tributária “para a frente” (em que o importador ou produtor recolhe antecipadamente o tributo devido nas etapas seguintes de comercialização) já não se justifica quando mecanismos eficientes de controle automatizados estão em funcionamento. Também, a simplicidade e uniformidade de alíquota aumentará muito o controle do fisco sobre transações no mercado. Já a substituição tributária “para trás”, em que se transfere ao comprador a responsabilidade pelo imposto, pode ser justificada em casos de transações e comerciantes voláteis e de alto risco–como mero instrumento de controle, sem efeito no nível de tributação.

13ª TRATAMENTO ESPECIAL PARA AS EXPORTAÇÕES E PARA O INVESTIMENTO:  

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As exportações de bens e serviços devem ser completamente desoneradas, garantindo-se a manutenção integral do crédito (tributação no destino). O investimento deve gerar crédito integral e, caso não haja débitos suficientes, o crédito acumulado deve ser imediatamente ressarcido.

14ª TRATAMENTO ESPECIAL PARA PEQUENOS NEGÓCIOS:  

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Contribuintes com volume anual de negócios superior ao limite estabelecido (ainda a ser definido) serão registrados como contribuintes de CGC. Empresas de pequena dimensão (aquelas com volume de negócios abaixo do limiar estabelecido) serão tratadas como consumidores finais, portanto (i) não são registradas como contribuintes de CGC, (ii) não podem cobrar CGC nem destacar CGC em nota fiscal e (iii) não estão sujeitas às obrigações acessórias inerentes à CGC. Entretanto, à pequena empresa é assegurada a faculdade de registrar-se como contribuinte do CGC, caso em que poderá emitir nota fiscal com CGC que gerará crédito para a empresa adquirente

15ª IMEDIATA DEVOLUÇÃO DOS CRÉDITOS ACUMULADOS DA CGC:

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O modelo proposto para a CGC é o de um tributo sobre o valor agregado (IVA), no qual a contribuição devida pelas empresas corresponde à diferença entre os débitos incidentes sobre suas vendas e os créditos relativos à contribuição incidente em suas compras. Num tributo não-cumulativo moderno com estas características, os créditos acumulados devem ser controlados rigidamente pelo sistema público de escrituração digital, devendo ser devolvidos no prazo máximo de 60 dias sem juros, ou prazo máximo de 180 dias com juros. Não sendo admissível em nenhuma hipótese o desrespeito desta regra para créditos devidamente registrados na escrituração digital.

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Na nova CGC, todas as obrigações acessórias serão realizadas via SPED. Não haverá duplicidade de obrigações acessórias como no atual PIS/COFINS e o lançamento será de ofício. Ou seja, o contribuinte não precisa se preocupar com os ônus e com o custo de adequação de um novo tributo paralelo ao PIS/COFINS: o Fisco federal oferecerá guia mensal pré-preenchida para ser paga com a segurança jurídica de que não haverá alteração ulterior de interpretação jurídica da legislação.

17ª NA CGC, O DIREITO PENAL GANHA NOVA FORÇA E EFICÁCIA:  

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Estruturalmente, o direito penal não funciona no atual PIS/COFINS porque não é possível acusar o contribuinte do crime em razão da dificuldade de a qualificação do ilícito penal exigir prévia interpretação de uma legislação tributária hipercomplexa. Desta forma, é preciso primeiro saber da decisão final do processo administrativo, que por sua vez sempre restará sujeita a revisão pelas diversas instâncias do Poder Judiciário. Como uma decisão no STF demora em média 8 anos, há forte tendência da ocorrência da prescrição penal: ou seja, na prática, o direito penal tributário não funciona. Na CGC, tudo é diferente: a legislação é simples, o lançamento é de ofício e o contribuinte apenas informa ou não a ocorrência do fato gerador. A informação falsa basta para qualificar a fraude tributária.

18ª A CGC REDUZ (TENDE A ELIMINAR) O CONTENCIOSO TRIBUTÁRIO:

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O absurdo contencioso tributário do atual modelo do PIS/COFINS decorre da combinação de hipercomplexidade legislativa, multiplicidade de regimes de tributação setorial, não-cumulatividade contingente associada ao crédito físico e exigência de autolançamento. Na CGC, há enorme redução dos critérios normativos relevantes, pois, seus os conceitos são mais uniformes, objetivos e não admitem exceções (desonerações): o fato gerador é a operação onerosa com bens/serviços, o crédito é universal e financeiro (não-cumulatividade plena), alíquota é única para todos os setores e o regime jurídico é único.

19ª A CGC VALORIZA A INTERPRETAÇÃO DO AGENTE FISCAL COMO VOZ DA LEGALIDADE: 

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A novo design jurídico da CGC oferece segurança jurídica e certeza à autoridade aplicadora do direito, pois a legislação é simples e sem exceções setoriais. A extinção do autolançamento restaura a relevância da voz do Fisco como fiel da balança da legalidade tributária através do lançamento de ofício (legalidade concreta do Fisco).

Desta forma, simplicidade e automatização da CGC permitirão ao Fisco deslocar seu contingente para atividades de inteligência fiscal, voltadas ao apoio do ambiente de negócios, do empreendedorismo e do investimento nacional e estrangeiro (o investidor irá procurar antes a Receita Federal que um consultor privado). Além disso, o advento da devolução tempestiva dos débitos irá inaugurar uma nova era na concepção de moralidade tributária do Séc. XXI entre o Fisco nacional e o contribuinte, marcada por uma instituição renovada que exige muito do contribuinte, mas cumpre seus deveres de forma exemplar (devolução de créditos acumulados, consultas tributárias, atendimento fiscal etc).

20ª ATRIBUTOS PRINCIPAIS DA CGC x PIS/COFINS: 

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Simplicidade, transparência, neutralidade e equidade são as diretrizes estratégicas que devem orientar a formação de consenso entre cidadãos, empresas e o Estado na conformação do sistema tributário.

Simplicidade indica facilidade e segurança jurídica para o contribuinte pagar seus tributos e cumprir suas obrigações acessórias, reduzindo as divergências na interpretação da legislação, que são a causa principal do contencioso tributário.

Transparência para que os contribuintes saibam quanto estão pagando de impostos, dando visibilidade à complexa relação entre direito, economia e política, de modo a empoderar o verdadeiro titular do ônus da carga tributária – o cidadão – e aprofundar o exercício da cidadania fiscal nas eleições.

Neutralidade para que a tributação sobre o consumo não crie distorções no ambiente de negócios, permitindo a eficiente alocação do investimento e prevenindo a entropia do planejamento tributário.

Enfim, a Equidade do sistema tributário indica que a tributação deve garantir o tratamento equivalente de pessoas e negócios em situações semelhantes. Afinal, simplicidade, transparência, neutralidade e equidade são instrumentos para realizarmos nosso processo civilizatório, rumo à igualdade que dignifica e justifica a própria noção de direito [8].

 

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[1] Artigo JOTA “É hora da reforma da qualidade da tributação sobre o consumo”: https://www.jota.info/e-hora-da-reforma-da-qualidade-na-tributacao-sobre-o-consumo

[2] Idem

[3] Idem

[4] Idem

[5] Idem

[6] Idem

[7] Idem

[8] Idem


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