Opinião & Análise

Direito Comparado

Os 100 anos da Constituição da Áustria

Reflexões sobre uma das mais duradouras constituições do começo do século XX

Interior do hall principal da Suprema Corte de Justiça da Áustria. Crédito: Gustavo Delvaux Parma/Arquivo pessoal

Em um estudo realizado em 2015 foram identificadas 14 constituições, que desde 1789, atingiram 100 anos de vigência. Em um universo de mais de 900 constituições, somente 1,5% atingiu este marco, sendo o período médio de vigência igual a 19 anos. Considerando a Constituição do Reino Unido, datada de 1215 e propositalmente excluída do estudo, bem como a do México, que completou 100 anos em 2017, podemos identificar 16 constituições que completaram um século de vigência, ainda que quatro já tenham sido revogadas.

A Constituição da Áustria, apesar de datar de 1º de outubro de 1920, ainda  precisa de mais alguns anos para integrar este rol, pois em 1934 ela foi revogada pelo então governo fascista, que outorgou uma Lei Constitucional de bases autoritárias e corporativistas. Seguindo a anexação do território austríaco pela Alemanha Nazista em 1938 e a posterior vitória aliada, a vigência da Constituição de 1920 foi restaurada em 1945.

Mesmo assim, com aproximadamente 89 anos de vigência, a Constituição austríaca ainda supera em 70 anos a “expectativa de vida” média observada e, portanto, tem muitos ensinamentos a oferecer, especialmente para países com um histórico constitucional menos estável, como o Brasil e a nossa Constituição de pouco mais de 30 anos.

Afinal, é justamente uma das contribuições do Direito Comparado oferecer uma perspectiva diferente da qual estamos acostumados, ajudando a compreender sobre os nossos problemas locais, bem como os meios para chegar onde almejamos. E, certamente, o aniversário da Constituição da Áustria é uma data oportuna para produzirmos estas reflexões sobre ela.

Uma das características que mais chama atenção na Constituição austríaca em um primeiro momento é a dificuldade de se encontrar todas os dispositivos que a integram. Apesar de não ser considerada uma Constituição não-escrita, ela possui diversos dispositivos fora do seu texto principal.

Basicamente, a Constituição da Áustria consiste em um conjunto de Leis e Provisões Constitucionais. O texto principal, a Lei Constitucional Federal (Bundes-Verfassungsgesetz, ou simplesmente B-VG) é o núcleo deste sistema, e é nele em que constam as principais disposições relacionadas ao esquema organizacional do Estado austríaco.

Ao redor dele, existem diversas leis que foram elevadas a categoria de Leis Constitucionais Federais (Bundesverfassungsgesetze, ou BVG, sem o hífen), o que significa, em outras palavras, que elas são parte da Constituição austríaca, ainda que não estejam no B-VG, o texto principal. Um exemplo famoso é a Lei Constitucional sobre a Neutralidade da Áustria de 1955, que instituiu a neutralidade como eixo central das relações internacionais do país e foi parte da negociação política para que a Áustria conseguisse recuperar a sua soberania no contexto do pós-guerra.

Também existem as Provisões Constitucionais (Verfassungsbestimmung), que existem dentro de leis federais ordinárias e, da mesma forma, fazem parte do conjunto denominado Constituição austríaca. Exemplo deste tipo de dispositivo é o artigo 1 da Lei dos Partidos Políticos de 1975. Enquanto a lei em si e seus demais dispositivos têm status de legislação ordinária, o seu primeiro artigo, que garante a diversidade partidária na Áustria, entre outras disposições, faz parte da Constituição do país.

Note-se que isto é diferente de simplesmente dizer que estas normas têm status constitucional. No Brasil, por exemplo, tratados internacionais que tenham passado pelo trâmite de Emendas Constitucionais no Congresso Nacional possuem hierarquia constitucional, porém não fazem parte da Constituição de fato, pois ela consiste em um único texto. Já no caso austríaco, as diversas Leis e Provisões Constitucionais compõe a Constituição em si, ainda que não estejam integradas ao texto principal.

Segundo o artigo 44 da B-VG, para uma Lei ou Provisão Constitucional ser aprovada, é necessário simplesmente que a proposta seja aprovada por dois terços do Conselho Nacional (Nationalrat), a câmara baixa do parlamento federal austríaco, desde que metade dos membros esteja presente. Se a proposta alterar a competência legislativa ou executiva dos estados da federação austríaca, então também é necessária a aprovação do Conselho Federal (Bundesrat), a câmara alta, que também segue o quórum anterior[1].

Propostas para alterar um dos seis princípios fundamentais do Estado austríaco são consideradas revisões totais. Nestes casos, além do rito normal dentro do parlamento, também é necessária aprovação da proposta em um referendo popular. Tais princípios são: o democrático; o republicano; do federalismo; da separação de poderes; da liberdade; e do Estado de Direito.

Portanto, no geral se trata de uma Constituição com um rito relativamente flexível para alterações. Por este motivo, além das emendas feitas diretamente na B-VG, a Constituição da Áustria possui centenas de Leis e Provisões Constitucionais e, pelo fato destas estarem espalhadas pelos mais variados diplomas legais, acompanhar o Direito Constitucional austríaco é bem mais complexo do que seria o necessário.

Consequentemente, diversas propostas de reformas constitucionais já foram feitas, e o assunto já foi constantemente debatido no parlamento austríaco por anos, porém nunca se chegou a um consenso. As preocupações principais das discussões se baseiam em tornar a Constituição mais fácil de ser entendida, remanejar as distribuições de competências dentro da federação e rever disposições já consideradas ultrapassadas.

O caso da Áustria mostra, portanto, diferentes complexidades relacionadas ao processo de alteração constitucional. Se de um lado alterações menores são frequentes pela flexibilidade da Constituição, grandes reformas não conseguem ser aprovadas por causa de dificuldades políticas.

No caso brasileiro, onde propostas de grandes mudanças constitucionais não são raras, a Áustria evidencia algumas das dificuldades inerentes a estes processos e suas consequências, bem como mostra complexidades que podem vir da constante alteração do texto constitucional, ainda que no caso austríaco alguns destes problemas venham de uma peculiaridade estrutural que inexiste na nossa Constituição.

Quanto ao conteúdo material da Constituição austríaca, é interessante o fato de que, em decorrência de um desacordo político entre conservadores e socialistas na década de 20, a B-VG não traz um rol considerável de direitos fundamentais, tal como a nossa é reconhecida por fazer. Fortemente influenciada por Hans Kelsen – como não poderia deixar de ser – o texto constitucional principal foca mais em trazer um conjunto de normas procedimentais que regule o funcionamento do Estado.

Inicialmente, para suprir a demanda pela garantia de direitos fundamentais, legislações anteriores foram recepcionadas como sendo Leis Constitucionais. Este foi o caso da Lei Básica de 1867, que trazia uma série de direitos fundamentais aos nacionais austríacos e, de acordo com o artigo 143 da B-VG, foi considerada como parte da então nova Constituição austríaca como Lei Constitucional.

Com o passar dos anos, o rol de direitos fundamentais constitucionais foi se ampliando. Um marco neste processo é a adoção da Convenção Europeia de Direitos Humanos em 1958 pelo parlamento austríaco, e o posterior reconhecimento desta como Lei Constitucional em 1964. A flexibilidade constitucional, portanto, colaborou para expansões de direitos na Áustria.

A Corte Constitucional (Verfassungsgerichtshof) austríaca também teve um papel fundamental neste processo. Desde a década 70 ela passou a ter uma postura mais ativa, promovendo uma interpretação mais ampla em relação aos direitos humanos.

A Corte Constitucional, por sua vez, é a instituição austríaca de excelência para realizar o controle de constitucionalidade das leis infraconstitucionais e, apesar de o modelo abstrato ser uma das contribuições mais conhecidas da Constituição da Áustria para o Direito no mundo, bem como pela contribuição de Hans Kelsen sobre o tema, a Corte também pode exercer o controle a partir do modo concreto.

De acordo com o artigo 140 da B-VG, no controle abstrato a Corte pode ser provocada por meio de um dos Executivos estaduais (Landesregierung) ou um terço de qualquer das câmaras do parlamento federal para apreciar a constitucionalidade de leis federais. Já as estaduais podem ser questionadas pelo Executivo federal ou um terço do legislativo estadual correspondente se a Constituição estadual prever tal ato.

No controle concreto, as cortes criminais, cíveis e administrativas são obrigadas a enviar questionamentos sobre a constitucionalidade de uma lei estadual ou federal se a questão surgir no curso de um processo. Não somente, após a conclusão de um processo civil ou criminal na primeira instância, a parte também pode pedir que a Corte Constitucional aprecie a constitucionalidade de uma lei se esta argumentar que seus direitos foram violados por uma lei inconstitucional.

Neste caso, um pré-requisito é que também se deve buscar recorrer da decisão da corte. Por último, um indivíduo também pode questionar uma lei diretamente ao órgão se argumentar que teve seus direitos infringidos por ela, bem como se o respectivo ato obteve efeitos em relação ao indivíduo sem que houvesse uma decisão judicial ou administrativa.

Via de regra, as decisões da Corte Constitucional da Áustria aplicam-se somente aos casos futuros. Ela também pode modular os efeitos das suas decisões de modo a estabelecer um prazo posterior para que declaração de inconstitucionalidade passe a valer, e portanto o legislador recebe um período para que possa produzir uma nova regulação que esteja de acordo com a Constituição.

De acordo com o artigo 139 da B-VG, as mesmas disposições se aplicam também ao controle de constitucionalidade de regulações (Verordnungen) e normas (Gesetze) das autoridades administrativas, com a diferença que nestes casos o rol de legitimados para a propositura das ações é um pouco maior, podendo autoridades locais questionarem certas normas, por exemplo.

No caso de decisões individuais feitas pelos órgãos administrativos do Executivo (Bescheide), a jurisdição administrativa austríaca também pode realizar o judicial review deles, porém se houver uma dúvida quanto a constitucionalidade de uma lei, por exemplo, as cortes administrativas devem enviar o caso para a Corte Constitucional.

Além de exercer a jurisdição constitucional, a Corte Constitucional também possui outras funções, como revisar decisões das cortes administrativas — porém não as da Suprema Corte Administrativa —, decidir sobre conflitos de competência e jurisdição, analisar a legalidade de processos eleitorais, decidir sobre disputas pecuniárias entre diferentes entes federativos, etc.

Além da Corte Constitucional, também estão no topo do Judiciário austríaco, e com independência entre si, a Suprema Corte de Justiça (Oberster Gerichtshof), que é órgão de cúpula para casos do Direito Privado e Penal e a Suprema Corte Administrativa (Verwaltungsgerichtshof), órgão de apelação da já mencionada jurisdição administrativa.

O modelo abstrato de controle de constitucionalidade do Direito austríaco serviu de inspiração para inúmeros outros ordenamentos jurídicos, entre eles o brasileiro. Por isso, é sempre oportuno revisitar o instituto na Constituição que primeiro o estabeleceu, sobretudo para melhor compreender como ele pode se manifestar de diferentes formas, cujas regras procedimentais muitas vezes se contrastam com a forma com a qual o modelo foi empregado no Brasil.

É comum dizer que, para compreender o presente, muitas vezes é necessário olhar para trás, para o passado. A expressão não deixa de ser verdade, porém em muitos momentos também é necessário olhar para os lados para refletir sobre nossas questões atuais e futuras, e é nesse ponto que uma análise jurídica comparada pode contribuir.

No centenário da Constituição austríaca, este pequeno texto buscou não só realizar uma singela homenagem, como também trazer breves descrições normativas sobre ela e, talvez, a partir delas instigar reflexões comparadas do ordenamento constitucional da Áustria e o brasileiro, tão marcado pelo seu cenário recente e conturbado.

 


A saída antecipada do decano do STF, o ministro Celso de Mello, noticiada com exclusividade pelo JOTA, vai acelerar o processo de escolha pelo presidente Jair Bolsonaro do novo ministro da Corte. Esse é o tema discutido no episódio extra do Sem Precedentes. Ouça:

 


[1] Para efeitos de comparação, o quórum necessário para a legislação ordinária é de maioria simples, bastando que um terço dos membros do Conselho Nacional estejam presentes. O Conselho Federal pode promover uma objeção, que pode vir a ser derrubada pela câmara baixa através de, novamente, uma maioria simples, desde que dessa vez pelo menos metade dos parlamentares esteja presente. Se tratando de legislação ordinária, a aprovação expressa do Conselho Federal só é obrigatória em caso de leis que afetem diretamente o órgão ou na ratificação de tratados que regulem matérias de competência dos estados.


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