Daniel Meireles Tristão

Michele N. Cerqueira

Mauro César Santiago Chaves

Este ano, o programa federal de concessões aeroportuárias completa 10 anos de existência. Ao longo desse período, foram realizadas cinco rodadas de concessão, com transferência para a iniciativa privada da exploração de 22 aeroportos. Além disso, há o planejamento da concessão de outros 38 aeroportos em rodadas previstas para serem realizadas até o ano de 2022.<a href="#_edn1" name="_ednref1">[i]</a>
Alcançado tal marco, tem-se momento propício para a avaliação dessa política pública, não apenas por sua relevância social e econômica em um país de dimensões continentais como o Brasil, mas também porque tal política tem sido mantida e ampliada sucessivamente por todos os governos federais ao longo dos últimos 10 anos, independentemente de seus matizes ideológicos, o que a torna mais próxima de uma política de Estado que de mera política de governo.
<a href="https://conteudo.jota.info/poder-contato"><img class="size-medium wp-image-292717 aligncenter" src="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2021/01/jota-pro-poder.jpg" alt="" width="688" height="688" /></a>
Como se sabe, a avaliação de uma política corresponde a um dos estágios mais importantes e desafiadores do ciclo de políticas públicas<a href="#_edn2" name="_ednref2">[ii]</a>, não apenas porque é necessário examinar os meios utilizados e os objetivos alcançados na prática, mas também, porque a avaliação é tecnicamente desafiadora, em termos de conhecimentos e dados.
Neste sentido, o presente artigo não tem a pretensão de realizar uma avaliação minuciosa da política de concessão aeroportuária realizada pelo governo federal. Sua finalidade é mais singela, no sentido de compartilhar de forma breve e ilustrativa dados e informações que permitam fornecer uma perspectiva mais abrangente sobre as mudanças ocorridas no setor aeroportuário brasileiro na última década, suas conquistas e desafios.
Para melhor compreender o programa federal de concessões aeroportuárias, é necessário conhecer sua motivação e gênese na medida em que o Código Brasileiro de Aeronáutica já previa a possibilidade de construção, manutenção e exploração de aeródromos públicos na modalidade de concessão, desde sua edição, em 1986. Entretanto, somente em 2011, o governo federal realizou a primeira concessão de infraestrutura aeroportuária, com a assinatura do contrato de concessão do Aeroporto de São Gonçalo do Amarante, localizado na região metropolitana de Natal, no Rio Grande do Norte (RN).
Pode-se afirmar que, apesar das reflexões já existentes sobre o tema antes dos anos 2000, o principal motivador do programa de concessões aeroportuárias foram as mudanças ocasionadas na política de transporte aéreo experimentadas no Brasil após a instituição da liberdade tarifária, o crescimento econômico verificado para o país nos anos seguintes, somados aos grandes eventos esportivos sediados pelo país.
<blockquote class="jota-article__eye">A entrada de novas empresas aéreas no setor ocasionou a queda nos preços das passagens e um forte crescimento na demanda, especialmente entre os anos de 2004 e 2011<a href="#_edn3" name="_ednref3">[iii]</a>.</blockquote>
Tais fatos, somados à escolha do Brasil para sediar a Copa do Mundo de 2014 e as Olimpíadas de 2016, juntamente com a dificuldade do setor público em realizar os investimentos em infraestrutura aeroportuária necessários ao adequado e tempestivo atendimento da demanda, deram início efetivamente ao programa federal de concessões aeroportuárias.
Dentre os estudos realizados sobre o tema, destaca-se o “<a href="https://web.bndes.gov.br/bib/jspui/bitstream/1408/7666/2/Estudo%20do%20setor%20de%20transporte%20a%c3%a9reo%20do%20Brasil_jan.2010_final_P_BD.pdf" target="_blank" rel="noopener noreferrer">Estudo do Setor de Transporte Aéreo do Brasil</a>”, elaborado pela <a href="https://web.bndes.gov.br/bib/jspui/browse?type=author&amp;value=Mckinsey+%26+Company%2C+Inc." target="_blank" rel="noopener noreferrer">Mckinsey &amp; Company, Inc.</a>, em 2009, que apresentou evidências que corroboravam o estado de saturação das principais infraestruturas e a precarização dos serviços aeroportuários em alguns dos principais aeroportos do país, ensejando a necessidade de investimentos imediatos e demonstrando a incapacidade do Estado na sua realização.
No que tange à gestão aeroportuária, os principais desafios destacados no estudo foram: i) viabilizar a execução de obras, superando dificuldades experimentadas pela Infraero; e ii) aumentar a utilização dos aeroportos como ativos e sua eficiência operacional. Como recomendações para o tratamento dos gargalos apontados sugeriu-se: i) aumentar a participação da iniciativa privada, p. ex., através de concessões; e ii) estabelecer os incentivos e mecanismos de cobrança corretos.
Passada uma década da primeira iniciativa, as concessões aeroportuárias apresentam resultados expressivos no que tange à disponibilidade de infraestrutura aeroportuária e ao incremento do nível de serviço experimentado pelos usuários. Até 2020, já foram investidos cerca de R$ 22,5 bilhões nos 22 aeroportos já concedidos à iniciativa privada, de um total estimado de R$ 52 bilhões<a href="#_edn4" name="_ednref4">[iv]</a>. Somente nos primeiros 5 anos do programa de concessões federais, investiu-se mais no setor do que nos 16 anos anteriores ao programa. De uma estrutura de operação antes monopolística, passou-se a contar com 11 distintos operadores aeroportuários, fomentando também a concorrência entre os aeroportos.
A melhoria da infraestrutura fez-se sentir também no nível de serviço dos aeroportos e grau de satisfação geral experimentado pelos usuários. Conforme os resultados apontados por <a href="https://www.gov.br/infraestrutura/pt-br/assuntos/transporte-aereo/pesquisa-de-satisfacao" target="_blank" rel="noopener noreferrer">pesquisa realizada trimestralmente pela Secretaria Nacional de Aviação Civil</a>, enquanto em 2013, 69% dos passageiros avaliaram as condições dos aeroportos como “boa” ou “muito boa”, em 2020 esse índice saltou para 92%.
<img class="aligncenter size-full wp-image-295185" src="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2021/02/grafico-aeroportos.png" alt="" width="1211" height="283" />
Fonte: <a href="https://www.gov.br/infraestrutura/pt-br/centrais-de-conteudo/relatorio_trimestral_-_1o_trim_2020.pdf" target="_blank" rel="noopener noreferrer">https://www.gov.br/infraestrutura/pt-br/centrais-de-conteudo/relatorio_trimestral_-_1o_trim_2020.pdf</a>
O modelo de gestão privada dos aeroportos possibilitou também que novas experiências de desenhos operacionais, gerenciais e tecnológicos chegassem ao Brasil. Igualmente, trouxe dinamismo, flexibilidade e agilidade para a gestão dos aeroportos, incentivando o investimento em inovação e a melhoria contínua da eficiência operacional.
De modo a possibilitar também a inserção de aeroportos deficitários no programa de concessão, a partir da quinta rodada, o governo federal deu início às chamadas concessões em bloco. Nesse modelo, aeroportos superavitários e deficitários são agrupados em um bloco de aeroportos que irá compor um único projeto que seja financeiramente viável. Tal modelo replica o subsídio cruzado já existente no modelo de gestão da Infraero e traz ganhos de escala para a gestão. Ademais, possibilita que o investimento e a gestão privada alcancem maior número de aeroportos, permitindo que os benefícios do programa cheguem a um maior número de usuários.
Com a realização da Sexta Rodada de Concessões, cujo leilão está previsto para abril de 2021, e da Sétima Rodada, com leilão previsto para 2022, a gestão privada deverá responder por cerca de 95% do transporte aéreo regular de passageiros do país, processados em um total de 60 aeroportos concedidos, conforme gráfico a seguir:
<img class="aligncenter size-full wp-image-295183" src="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2021/02/grafico2-aeroportos.png" alt="" width="813" height="781" />
<table>
<tbody>
<tr>
<td>Código OACI</td>
<td>Município (UF)</td>
<td>Passageiros 2019 (milhões)</td>
<td></td>
<td>Código OACI</td>
<td>Município (UF)</td>
<td>Passageiros 2019 (milhares)</td>
</tr>
<tr>
<td>SBGR</td>
<td>SP/Guarulhos (SP)</td>
<td>42,26</td>
<td></td>
<td>SBMQ</td>
<td>Macapá (AP)</td>
<td>601,03</td>
</tr>
<tr>
<td>SBSP</td>
<td>SP/Congonhas (SP)</td>
<td>22,28</td>
<td></td>
<td>SBPJ</td>
<td>Palmas (TO)</td>
<td>567,41</td>
</tr>
<tr>
<td>SBBR</td>
<td>Brasília (DF)</td>
<td>16,57</td>
<td></td>
<td>SBJV</td>
<td>Joinville (SC)</td>
<td>562,80</td>
</tr>
<tr>
<td>SBGL</td>
<td>RJ/Galeão (RJ)</td>
<td>13,66</td>
<td></td>
<td>SBJU</td>
<td>Juazeiro Do Norte (CE)</td>
<td>493,16</td>
</tr>
<tr>
<td>SBCF</td>
<td>BH/Confins (MG)</td>
<td>10,71</td>
<td></td>
<td>SBSN</td>
<td>Santarém (PA)</td>
<td>476,77</td>
</tr>
<tr>
<td>SBKP</td>
<td>Campinas (SP)</td>
<td>10,17</td>
<td></td>
<td>SBPL</td>
<td>Petrolina (PE)</td>
<td>382,39</td>
</tr>
<tr>
<td>SBRJ</td>
<td>RJ/Santos Dumont (RJ)</td>
<td>8,93</td>
<td></td>
<td>SBRB</td>
<td>Rio Branco (AC)</td>
<td>347,96</td>
</tr>
<tr>
<td>SBRF</td>
<td>Recife (PE)</td>
<td>8,59</td>
<td></td>
<td>SBBV</td>
<td>Boa Vista (RR)</td>
<td>339,79</td>
</tr>
<tr>
<td>SBPA</td>
<td>Porto Alegre (RS)</td>
<td>8,10</td>
<td></td>
<td>SBIZ</td>
<td>Imperatriz (MA)</td>
<td>321,99</td>
</tr>
<tr>
<td>SBSV</td>
<td>Salvador (BA)</td>
<td>7,32</td>
<td></td>
<td>SBMA</td>
<td>Marabá (PA)</td>
<td>270,82</td>
</tr>
<tr>
<td>SBFZ</td>
<td>Fortaleza (CE)</td>
<td>7,06</td>
<td></td>
<td>SBMK</td>
<td>Montes Claros (MG)</td>
<td>219,65</td>
</tr>
<tr>
<td>SBCT</td>
<td>Curitiba (PR)</td>
<td>6,38</td>
<td></td>
<td>SBCJ</td>
<td>Parauapebas (PA)</td>
<td>136,58</td>
</tr>
<tr>
<td>SBFL</td>
<td>Florianópolis (SC)</td>
<td>3,73</td>
<td></td>
<td>SBKG</td>
<td>Campina Grande (PB)</td>
<td>136,25</td>
</tr>
<tr>
<td>SBBE</td>
<td>Belém (PA)</td>
<td>3,54</td>
<td></td>
<td>SBMT</td>
<td>SP/Campo de Marte (SP)</td>
<td>96,74</td>
</tr>
<tr>
<td>SBVT</td>
<td>Vitória (ES)</td>
<td>3,24</td>
<td></td>
<td>SBHT</td>
<td>Altamira (PA)</td>
<td>95,13</td>
</tr>
<tr>
<td>SBGO</td>
<td>Goiânia (GO)</td>
<td>3,11</td>
<td></td>
<td>SBUR</td>
<td>Uberaba (MG)</td>
<td>74,57</td>
</tr>
<tr>
<td>SBEG</td>
<td>Manaus (AM)</td>
<td>2,95</td>
<td></td>
<td>SBTT</td>
<td>Tabatinga (AM)</td>
<td>61,30</td>
</tr>
<tr>
<td>SBCY</td>
<td>Cuiabá (MT)</td>
<td>2,89</td>
<td></td>
<td>SBAT</td>
<td>Alta Floresta (MT)</td>
<td>60,63</td>
</tr>
<tr>
<td>SBFI</td>
<td>Foz do Iguaçu (PR)</td>
<td>2,29</td>
<td></td>
<td>SBCZ</td>
<td>Cruzeiro Do Sul (AC)</td>
<td>57,93</td>
</tr>
<tr>
<td>SBSG</td>
<td>Natal (RN)</td>
<td>2,28</td>
<td></td>
<td>SBRD</td>
<td>Rondonópolis (MT)</td>
<td>51,42</td>
</tr>
<tr>
<td>SBMO</td>
<td>Maceió (AL)</td>
<td>2,10</td>
<td></td>
<td>SBTF</td>
<td>Tefé (AM)</td>
<td>31,10</td>
</tr>
<tr>
<td>SBNF</td>
<td>Navegantes (SC)</td>
<td>1,89</td>
<td></td>
<td>SBPK</td>
<td>Pelotas (RS)</td>
<td>30,67</td>
</tr>
<tr>
<td>SBSL</td>
<td>São Luís (MA)</td>
<td>1,60</td>
<td></td>
<td>SBCR</td>
<td>Corumbá (MS)</td>
<td>27,80</td>
</tr>
<tr>
<td>SBCG</td>
<td>Campo Grande (MS)</td>
<td>1,48</td>
<td></td>
<td>SBBI</td>
<td>Curitiba/Bacacheri (PR)</td>
<td>21,75</td>
</tr>
<tr>
<td>SBJP</td>
<td>João Pessoa (PB)</td>
<td>1,32</td>
<td></td>
<td>SBUG</td>
<td>Uruguaiana (RS)</td>
<td>19,93</td>
</tr>
<tr>
<td>SBTE</td>
<td>Teresina (PI)</td>
<td>1,15</td>
<td></td>
<td>SBSI</td>
<td>Sinop (MT)</td>
<td>11,95</td>
</tr>
<tr>
<td>SBUL</td>
<td>Uberlândia (MG)</td>
<td>1,13</td>
<td></td>
<td>SBPP</td>
<td>Ponta Porã (MS)</td>
<td>3,91</td>
</tr>
<tr>
<td>SBAR</td>
<td>Aracaju (SE)</td>
<td>1,11</td>
<td></td>
<td>SBME</td>
<td>Macaé (RJ)</td>
<td>3,73</td>
</tr>
<tr>
<td>SBLO</td>
<td>Londrina (PR)</td>
<td>0,97</td>
<td></td>
<td>SBBG</td>
<td>Bagé (RS)</td>
<td>0,64</td>
</tr>
<tr>
<td>SBPV</td>
<td>Porto Velho (RO)</td>
<td>0,73</td>
<td></td>
<td>SBJR</td>
<td>RJ/Jacarepaguá (RJ)</td>
<td>0,54</td>
</tr>
</tbody>
</table>
Fonte: ANAC. <a href="https://www.anac.gov.br/assuntos/dados-e-estatisticas/mercado-de-transporte-aereo/consulta-interativa" target="_blank" rel="noopener noreferrer">https://www.anac.gov.br/assuntos/dados-e-estatisticas/mercado-de-transporte-aereo/consulta-interativa</a>
Até o momento, os dados indicam que a política de concessões aeroportuárias tem proporcionado uma significativa transformação na infraestrutura aeroportuária nacional e o incremento de qualidade no serviço prestado ao cidadão, além de permitir à União ampliar os esforços na busca do desenvolvimento de estruturas de menor porte, que necessitam de maior atenção do Estado para proporcionar uma oferta adequada de serviços à toda população.
Há de se considerar ainda que muitos serão os desafios na manutenção das condições favoráveis mencionadas, notadamente por parte da Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC), agência reguladora responsável pela gestão e fiscalização dos contratos de concessão, considerando, sobretudo, a diversidade de concessionários e de regras estabelecidas em contrato.
Outro desafio no horizonte de curto prazo, consiste na modelagem e concessão de projetos de parceria público-privada (PPP) de modo a atrair a gestão e investimentos privados também para os aeroportos regionais, principalmente aqueles que exercem papel fundamental para integração, desenvolvimento econômico e acesso a regiões isoladas do país.
Ademais, com o advento do instituto da relicitação, estabelecido pela Lei nº 13.448, de 05 de junho de 2017, torna-se fundamental que os contratos que não possam ser cumpridos tenham um processo de transição adequado, afetando da menor maneira possível a infraestrutura e o serviço prestado ao usuário, sem no entanto, gerar insegurança jurídica aos agentes ou impactar a credibilidade do processo.
Passados 10 anos do início do programa federal de concessões aeroportuárias, observa-se que conquistas importantes foram alcançadas, tanto na ampliação da capacidade da infraestrutura quanto na percepção de qualidade do serviço prestado aos usuários. Espera-se, para a próxima década, não somente a manutenção da condição alcançada, mas também o contínuo aprimoramento da regulação estatal em busca da superação dos desafios e gargalos que vierem a surgir, considerando a dinamicidade e importância do setor para o desenvolvimento econômico e social do país.
<hr />
O episódio 48 do podcast Sem Precedentes faz uma análise sobre a atuação do Supremo Tribunal Federal (STF) em 2020 e mostra o que esperar em 2021. Ouça:
https://youtu.be/-hMj5lwWXEE
<hr />
<a href="#_ednref1" name="_edn1">[i]</a> É importante destacar que a modelagem de concessão aeroportuária prevê a transferência à iniciativa privada da exploração dos serviços públicos, permanecendo o sítio aeroportuário e os bens necessários à sua operação como patrimônio da União ao final do prazo de vigência do contrato, de forma que não se caracteriza como uma privatização do patrimônio da União.
<a href="#_ednref2" name="_edn2">[ii]</a> O estudo sistemático das ações governamentais e seus efeitos sociais, a partir de bases empíricas, tem origem na obra de Harold Lasswell, de 1936, Politics: Who Gets What, When, How. A primeira vez que Lasswell publicou um esboço sobre os diferentes estágios dos ciclos de políticas públicas foi no artigo: <a href="https://digitalcommons.law.yale.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=4288&amp;context=ylj">Legal Education and Public Policy: Professional Training in the Public Interes</a>t. (1943).
<a href="#_ednref3" name="_edn3">[iii]</a> <a href="https://horus.labtrans.ufsc.br/gerencial/#Movimentacao/Evolucao">Crescimento médio anual de 14% no período</a>.
<a href="#_ednref4" name="_edn4">[iv]</a> Valores atualizados a preços de dezembro de 2020 (IPCA).

Viracopos-aeroporto

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JOTA

Nesse período, foram transferidas para a iniciativa privada a exploração de 22 aeroportos

10 anos do programa federal de concessões aeroportuárias

Nesse período, foram transferidas para a iniciativa privada a exploração de 22 aeroportos