Opinião e Análise

Fernando Scharlack Marcato

Isadora Cohen

As eleições de 2018, pela primeira vez em anos, legitimaram as campanhas baseadas em privatização de ativos públicos. Até então, o termo era visto com pejoratividade e pouco aceito pela maioria da população, que – talvez por uma questão ideológica – entendia o Estado como o executor de serviços públicos e também de atividades econômicas ditas “estratégicas”.
Nesse contexto, o Governo Federal vem anunciando uma agenda muito contundente de novas privatizações, apostando nesse como um dos temas centrais da política econômica do país para os próximos anos. A aceitação do discurso de privatização denota (pelo menos) um resultado bastante positivo: uma maior compreensão, pela população, da insuficiência do Estado e da necessidade de revisão do atual modelo, que coloca os Governos no centro de execução direta de diversas atividades.
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De fato, a participação do Estado na economia merece um enxugamento. Vale dizer que a própria Constituição Federal, no artigo 173, dá o tom: a exploração de atividade econômica pelo Estado é exceção e deve ser justificada<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>. Ou seja: a criação de estatais para que o Estado possa atuar em setores econômicos, via de regra, não deve acontecer. E, uma vez criada, sua manutenção deve ser periodicamente reavaliada.
<blockquote class="jota-article__eye">E é fácil notar que uma série de empresas estatais, existentes ainda hoje, não desempenham mais atividades necessárias aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse público.</blockquote>
Ainda que estes sejam conceitos abrangentes (abertos) e que carregam conteúdos não objetivos – e que podem, portanto, ser utilizados de forma abstrata para justificar as mais diversas situações (mesmo as injustificáveis) -, não há dúvidas de que restam enfraquecidas as justificativas de existência e continuidade de muitas das empresas estatais federais, estaduais e municipais.
Essa visão é reforçada, dentre outras razões, por (i) o fato da séria crise fiscal; (ii) as travas burocráticas - a que a Administração Pública está sempre sujeita – impactam diretamente a eficiência de tais empresas, o que as impede de competir em pé de igualdade nos mais diversos mercados e dificulta processos inovadores e modernizações necessárias; e (iii) a necessidade de o Estado focar sua atuação para garantir a efetividade das ações e políticas fundamentais (como educação e saúde, por exemplo), liberando os esforços nos setores e atividades em que a atuação direta do Governo demanda tantos custos (diretos, indiretos e transacionais) que superam os benefícios da presença estatal.
Mas se a ideia de privatizar já está consolidada na vontade política e aceita de maneira mais abrangente pela população, a forma para se atingir esse objetivo ainda carece de cuidado técnico e de uma maior lapidação.
<blockquote class="jota-article__eye">As privatizações são processos societários complexos, que significam geralmente a saída completa do Estado do quadro social da empresa<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>.</blockquote>
Diferem dos processos de abertura de capital (com a diminuição da participação societária do Estado) e dos processos de parcerias e concessões (por meio dos quais, contratualmente, há uma delegação das atividades para que a iniciativa privada as preste diretamente).
O processo de “como fazer” deve envolver, inclusive, uma análise de custo X benefício sobre os modelos citados (e de outros tantos possíveis) para embasar uma reflexão sobre a melhor solução disponível e a efetividade dos potenciais resultados produzidos no curto, médio e longo prazo. Não há uma única solução ideal. Há que se buscar a solução ótima.
O que é possível fazer, respeitando o panorama atual de contorno e com o tempo e os recursos disponíveis?
O sentido da urgência tem ditado o ritmo: tudo é para já. Os processos de privatizações, entretanto – a exemplo das que ocorreram na década de 90 e da privatização da CESP (última havida no Brasil, em 2017) – merecem (algum) tempo e cuidado.
Quatro pontos importantes merecem destaque na estruturação das novas privatizações:
<h3>Estabilidade jurídica e desenho institucional</h3>
A empresa a ser privatizada deve ser percebida pelo mercado como um investimento interessante. É preciso ter valor de mercado. E se não tiver, é preciso que o Estado se empenhe para criar. E isso, muitas vezes, demanda um cuidado com o ambiente regulatório e legal para permitir o desenvolvimento da empresa uma vez que ela esteja privatizada.
A Lei 8987/95, lei de concessões, surgiu justamente nesse ambiente. No intuito de viabilizar a privatização de prestadoras de serviços públicos, foi preciso criar contratos de concessão que fossem estáveis e dessem previsibilidade para a prestação dos serviços públicos. Esse é o caso, por exemplo, da privatização das Companhias Docas (Portos), dos Centros de Abastecimento e Empresas de Saneamento. Definir com clareza o desenho institucional e as regras contratuais é fundamental para que a empresa a ser privatizada possa ser valorizada adequadamente.
Já o desafio, no caso das privatizações de empresas que desenvolvam atividades econômicas, diz respeito à criação de normas de mercado; e não específicas para um player. Ao mesmo tempo em que é necessário criar condições para conferir liberdade para que a empresa privatizada possa ser modernizada e não perca espaço no mercado, é preciso cuidar do desenho concorrencial que se inaugura a partir da entrada de um novo player (agora privado) em um mercado, até então, marcado pela forte presença (ou monopólio) de uma estatal.
Esse é o caso, por exemplo, dos serviços postais, em que a lei garante ao Estado o monopólio da exploração dos serviços. Porém, o desenvolvimento de concorrentes privados (serviços privados de entrega) e a jurisprudência vem admitindo tratar-se de setor concorrencial. Privatizar os correios exige, portanto, garantir um novo desenho institucional ao mercado postal, fomentando a concorrência da empresa privatizada com futuros novos entrantes.
<h3>Identificação de atividades de interesse público não privatizáveis ou que dependam de subsídio</h3>
Outro ponto relevante diz respeito à identificação de serviços – antes prestados pelo Estado por meio da estatal – que, do ponto de vista do negócio, não se justificam face ao retorno envolvido. A privatização da CESP em São Paulo trouxe alguns casos particulares, como a exploração de serviços de balsa que cruzam o reservatório da companhia e um zoológico de animais silvestres em Ilha Solteira. A regulação deve propor mecanismos para conferir atratividade para continuidade de tais serviços.
Ou, se houver eventual inviabilidade, o Estado deve pensar em formas de manter a atividade de interesse público/social, por outros mecanismos que estejam a sua disposição, tais como, a prestação direta ou, mesmo, concessões e parcerias público-privadas outorgadas a terceiros e não ao novo controlador da empresa privatizada.
<h3>Resistências corporativas</h3>
Outro passo importante para a privatização diz respeito à solução que deverá ser encontrada para lidar com resistências corporativas. As análises que embasam o modelo de privatização deve, necessariamente, levar em consideração a “acomodação” dos empregados da estatal. Passa por entender os custos e eventuais benefícios relacionados à realocação de funcionários, planos de demissões, ou, mesmo, incentivo para absorção dos quadros funcionais da empresa estatal na nova configuração privada da empresa.
Para apoiar os desafiadores processos que podem levar à privatização da empresa, o Estado deve contar com um corpo técnico preparado e prever uma governança específica para conduzir o processo. Ainda, é interessante que os chefes de executivo estejam preparados para lidar, politicamente, com as situações que – certamente – se apresentarão ao longo do processo, em especial pois órgãos de representação de funcionários tendem a ter capilaridade política nos órgãos legislativas, o que tende a ampliar a ressonância de medidas de desligamento ou realocação do funcionalismo.
<h3>Apoio técnico e qualificado</h3>
Seria interessante, por fim, que o Estado se valesse de apoio técnico especializado para condução do processo de privatização.
Sem sombra de dúvidas, o protagonismo do processo cabe ao Estado, que é quem tem a expertise e o conhecimento técnico a respeito da empresa estatal e dos serviços que figurarão como escopo da privatização. Entretanto, a consultoria pode aportar um conhecimento importante para o processo: apoiar o Estado na comunicação profícua com o setor privado e identificar os gargalos (e soluções correlatas) e potenciais valores que são enxergados pelo mercado na hora da tomada de decisão de investimento.
Nosso arcabouço normativo ainda precisa evoluir para permitir a contratação desse apoio sem que isso represente um risco elevado para os gestores públicos.
Com a caducidade da MP 882/2019, que previa o processo de “colação” para contratação de consultorias, a resposta que vem sendo pensada é a de previsão de um procedimento específico na nova Lei de Concessões e Parcerias, cujo Projeto de Lei vem sendo coordenado pelo Deputado Arnaldo Jardim.
O modelo pensado permitirá um processo mais bem estruturado para a contratação de consultores, por meio de lista curta, abrindo, inclusive a porta para retenção de bancos de investimento e boutiques de fusão e aquisição. A sofisticação na forma de contratar consultores, certamente, melhorará a concepção de projetos, maximizando a atração de investidores, inclusive internacionais.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Na privatização da Vale e da Embraer o Estado manteve uma Golden share e se manteve participando das decisões das empresas. Diversos modelos podem ser contemplados no conceito de privatizações, mas para fins desse artigo, não nos ateremos, especificamente, a cada possível modelagem de negócio.

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JOTA

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