Wenner Melo

Em 2024, a <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l11079.htm">Lei 11.079/2004</a>, conhecida como Lei das Parcerias Público-Privadas (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/ppps">PPPs</a>), completa duas décadas. Promulgada em um contexto de limitações fiscais e desafios de <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/infraestrutura">infraestrutura</a>, a norma viabilizou colaborações estruturadas entre o setor público e privado.
Sobre isso, este artigo busca explorar brevemente os fundamentos históricos e regulatórios das PPPs, bem como os impactos econômicos, sociais e as inovações legislativas que transformaram o panorama das contratações públicas no Brasil, além dos inúmeros desafios persistentes.
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<h3>Fundamentos</h3>
A criação das PPPs foi motivada por um contexto de severas limitações fiscais, destacadamente impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000), que restringiu a capacidade de endividamento do estado.
Em paralelo, o país enfrentava um déficit histórico em infraestrutura, que comprometia o desenvolvimento econômico e a qualidade de vida da população. Inspirada nos modelos do Reino Unido e da Europa continental, a Lei 11.079/2004 trouxe algumas diretrizes. Dentre elas:
<ul>
<li>Repartição objetiva de riscos: atribuição de riscos às partes mais capacitadas para geri-los, promovendo maior equilíbrio econômico-financeiro e previsibilidade contratual;</li>
<li>Consulta pública e transparência: exigência de audiências públicas como condição para o avanço de projetos, assegurando legitimidade e adesão social; e</li>
<li>Garantias contratuais diferenciadas: inclusão de instrumentos como fundos garantidores, reforçando a segurança jurídica para investidores.</li>
</ul>
Os contratos de PPP foram estruturados em dois modelos principais:
<ul>
<li>Concessão patrocinada: os custos são compartilhados entre usuários, por meio de tarifas, e o poder público, através de contraprestações diretas.</li>
<li>Concessão administrativa: o poder público é o único responsável pela remuneração do parceiro privado, geralmente em setores como saúde e educação.</li>
</ul>
Exemplos de projetos emblemáticos incluem a linha 4-amarela do Metrô de São Paulo, que marcou um dos primeiros grandes projetos de concessão patrocinada no país, e a Parceria Público-Privada do Hospital do Subúrbio, na Bahia, que foi reconhecida internacionalmente pela sua eficiência na prestação de serviços de saúde.
<h3>Impactos</h3>
As PPPs se transformaram em ferramenta indispensável para superar gargalos históricos na infraestrutura brasileira. Desde sua promulgação, diversos projetos estratégicos foram viabilizados, gerando impactos substanciais:
<ul>
<li>Redução do déficit de infraestrutura: a implementação de obras como rodovias, sistemas de saneamento básico e hospitais demonstrou o potencial das PPPs em atender demandas reprimidas.
<ul>
<li>O Programa de Parcerias de Investimentos (PPI), lançado em 2016, incluiu mais de 200 projetos de PPPs e concessões, com investimentos estimados em R$ 700 bilhões.</li>
<li>Um caso de destaque é a concessão do Aeroporto de Salvador, que aumentou significativamente a capacidade e a qualidade dos serviços, atraindo investimentos de operadores internacionais.</li>
</ul>
</li>
<li>Atração de capital privado: a legislação conseguiu atrair investidores internacionais, alavancando recursos em um ambiente marcado por restrições orçamentárias severas.
<ul>
<li>A concessão da BR-163, ligando Mato Grosso ao Pará, demonstrou como parcerias bem estruturadas podem viabilizar projetos de logística essenciais para a economia agroexportadora.</li>
</ul>
</li>
<li>Fomento ao desenvolvimento regional: projetos priorizaram regiões menos desenvolvidas, promovendo inclusão econômica e social.
<ul>
<li>Exemplos incluem os sistemas de saneamento em Alagoas e Acre, que estão em processo de universalização graças à modelagem de PPPs.</li>
</ul>
</li>
</ul>
Adicionalmente, estudos comprovam que cada R$ 1 investido em infraestrutura por meio de PPPs gera um retorno expressivo em termos de produtividade e crescimento econômico, ressaltando sua relevância como política pública estratégica.
<h3>Inovações</h3>
Ao longo das últimas duas décadas, o marco regulatório das PPPs foi aprimorado por inovações que fortaleceram a segurança jurídica e ampliaram o alcance dos projetos. Destaque-se:
<ul>
<li>Lei 14.133/2021: a nova Lei de Licitações introduziu maior flexibilidade nos procedimentos licitatórios, harmonizando-se com as diretrizes da Lei de PPPs. Essa mudança reduziu gargalos administrativos e promoveu maior transparência nos processos licitatórios.</li>
<li>Arbitragem e solução de conflitos: a possibilidade de utilizar métodos alternativos, como Dispute Boards, reduziu o tempo e os custos associados à judicialização de controvérsias. A BR-040, que liga Brasília ao Rio de Janeiro, foi um exemplo em que o uso de mecanismos de arbitragem acelerou a solução de um impasse contratual, evitando maiores prejuízos financeiros.</li>
<li>Critérios ESG: projetos passaram a incorporar práticas ambientais, sociais e de governança, especialmente em setores críticos como saneamento básico e energia limpa. No setor de saneamento, a PPP da Região Metropolitana de Maceió tem se destacado por integrar objetivos de universalização de serviços e sustentabilidade ambiental.</li>
</ul>
A introdução do modelo project finance também foi fundamental para alinhar interesses públicos e privados, permitindo a alavancagem de recursos com base nos fluxos de caixa projetados dos contratos.
<h3>Desafios</h3>
Apesar dos avanços, as PPPs enfrentam desafios estruturais e críticas recorrentes:
<ul>
<li>Segurança jurídica: divergências interpretativas sobre cláusulas contratuais e a alocação de riscos ainda geram insegurança entre investidores, comprometendo a atratividade dos projetos. Casos como a suspensão do contrato de concessão da Linha 6 do metrô de São Paulo ilustram a vulnerabilidade dos projetos a fatores políticos e econômicos adversos.</li>
<li>Capacitação técnica: muitos gestores públicos carecem de formação adequada para planejar, negociar e fiscalizar contratos complexos, impactando a execução dos projetos. A falta de padronização nos contratos de PPP é frequentemente citada como uma barreira para sua disseminação em municípios de pequeno porte.</li>
<li>Resistência cultural e institucional: a implementação de PPPs enfrenta barreiras burocráticas e políticas que atrasam ou inviabilizam projetos promissores. Por outro lado, questões sociais e ambientais ainda precisam ser mais amplamente incorporadas nos projetos, garantindo que os benefícios sejam distribuídos de forma equitativa.</li>
</ul>
As duas décadas da Lei 11.079/2004 evidenciam seu papel de transformação no campo das contratações públicas no Brasil. Sua implementação trouxe avanços significativos na superação (parcial) de gargalos históricos e na modernização da infraestrutura do país.
Contudo, o potencial das Parcerias Público-Privadas requer avanços. Projetos emblemáticos mostram que as PPPs podem ser ferramentas efetivas para promover desenvolvimento econômico, inclusão social e sustentabilidade ambiental.
O futuro das PPPs exige esforços coordenados para mitigar os desafios identificados. Aperfeiçoar a segurança jurídica, padronizar contratos e fortalecer a capacitação de gestores são ações essenciais para consolidar esse modelo como pilar do crescimento nacional.
À medida que o Brasil avança na integração de práticas internacionais e no uso de critérios ESG, as PPPs têm a oportunidade de se reafirmar como uma estratégia não apenas eficiente, mas indispensável para atender às demandas de uma sociedade cada vez mais exigente.
<hr />
BRASIL. Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004. Disponível em: https://www.planalto.gov.br. Acesso em: 19 dez. 2024.
DAL POZZO, Augusto Neves; ROCHA, Sílvio Luís Ferreira da. Curso de Direito Administrativo. Revista dos Tribunais, 2024.
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MOREIRA, Egon Bockmann. Direito das Concessões de Serviço Público. 3. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2024.
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QUINTELLA NETO, Luiz Carlos. O controle pelos tribunais de contas sobre nulidades contratuais. Interesse Público, 2024.
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JOTA

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