Rafael Carvalho de Fassio

Adriana Ruiz Vicentin

Eliza Bastos Silveira

Paulo Henrique Moraes Alves

“Contratação pública” e “inovação” não são lá termos muito próximos. Muito pelo contrário: o formalismo e o rigor dos procedimentos de licitação parecem criar um terreno hostil à incerteza que a inovação exige e ao dinamismo que ela proporciona. Contudo, nos últimos anos, leis como o <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp182.htm">Marco Legal de Startups e do Empreendedorismo Inovador</a> criaram novos caminhos que encurtaram bastante essa distância no país.
Com base na lógica de “problem-based acquisitions”, o Brasil passou a contar com um procedimento voltado ao teste remunerado e em ambiente real de soluções inovadoras que não são escolhidas apenas com base em critérios de preço, mas sobretudo pelo seu potencial para resolver os problemas descritos pela administração no edital.
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Mas como a administração brasileira tem usado, na prática, essa “modalidade especial”? Quantos editais foram lançados com base no Marco Legal de Startups? Quanto tempo leva o procedimento? E quantos Contratos Públicos para Solução Inovadora (CPSI) foram celebrados desde a sua criação, em junho de 2021?
Responder a essas perguntas não é simples. Muito embora tenhamos ganhado novos instrumentos de contratação, o emprego do poder de compra do Estado para incentivar a criação de soluções inovadoras ainda esbarra em ao menos dois problemas graves.
O primeiro, quase sempre lembrado, é bastante conhecido: a insegurança jurídica, em especial o receio dos gestores públicos que não sabem como suas condutas serão avaliadas posteriormente pelos órgãos de controle.
O segundo problema é bem menos discutido, mas suas consequências são tão nocivas e gravosas quanto o primeiro: a falta de dados. Sem um repositório que reúna informações sobre os casos concretos de contratações públicas para inovação no Brasil, não é possível saber quem fez, o que foi feito, quanto custou, quais tiveram êxito e quais restaram fracassadas. Sem evidências, não é possível gerar recomendações para casos futuros nem extrair boas práticas a partir das nossas experiências, dos casos concretos brasileiros. É como se o gestor público, mesmo tendo a lei ao seu lado, caminhasse no escuro.
Buscando lidar com o desafio da insegurança jurídica, a Procuradoria Geral do Estado de São Paulo mantém o <a href="http://www.toolkitcti.org">Toolkit</a> do Marco Legal de Ciência, Tecnologia e Inovação, projeto que disponibiliza modelos de editais, contratos e outros documentos para simplificar a aplicação desses instrumentos jurídicos, catalisando a criação de novas parcerias público-privadas entre os atores da hélice tripla formada por governo, academia e setor produtivo.
Agora, buscando enfrentar especificamente o problema da falta de dados, lançamos um segundo projeto que pela primeira vez pretende compreender, de forma sistemática, como a modalidade especial de licitação do Marco Legal de Startups vem sendo usada no Brasil.
O Observatório do CPSI, a ser lançado neste 5 de dezembro de 2024, é fruto de um Acordo de Cooperação Técnica celebrado entre a PGE/SP e o TCU para produzir estudos sobre contratações públicas para inovação no Brasil.
A partir de um amplo mapeamento, realizado principalmente a partir de diários oficiais, portais de transparência, notícias e  páginas institucionais, localizamos 84 editais regidos pelo Marco Legal de Startups desde junho de 2021 até 31 de outubro de 2024<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>, os quais resultaram em 106 CPSIs e 10 contratos de fornecimento. Listamos todos os desafios, contratantes e contratados, vigência e valor dos contratos, duração do procedimento, regras de divisão de propriedade intelectual e incluímos, sempre que possível, links para acesso direto aos editais e contratos levantados.
Toda essa base de dados estará disponível para acesso na página do Toolkit, mencionada acima, após o webinário de lançamento. Mas construí-la não foi nada simples. Por ser ainda uma modalidade muito nova, os extratos disponíveis em diários oficiais e portais de transparência não foram adaptados à legislação e, por isso, frequentemente usam termos genéricos - como "chamamento público", "chamada pública", "inexigibilidade de licitação" e até mesmo "pregão presencial" - para  classificar procedimentos regidos pelo Marco Legal de Startups.
Nem mesmo o Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) possui categorias específicas para distinguir essa modalidade de licitação. Outro problema recorrente foi a dificuldade de acesso: dentre os CPSIs mapeados, só 30,2% (32 casos) estavam disponíveis publicamente, em regime de transparência ativa. Cerca de 22,6% foram obtidos mediante solicitação à equipe do projeto (24 casos), ao passo que a maior parte, 47,2% (50 casos), disponibiliza apenas o extrato contratual, sem informações sobre a existência ou não de sigilo sobre os CPSIs celebrados.
Um dos achados mais interessantes diz respeito ao perfil dos contratantes. Com exceção da Petrobras – que, sozinha, representa 47,6% dos editais mapeados no período (40 casos) –, os municípios têm se revelado grandes usuários da modalidade especial do Marco Legal de Startups, com 28,6% do total (24 casos), superando em larga medida os órgãos e entidades estaduais (12 casos) e federais (8 casos).
Quanto à natureza jurídica, 65,5% dos contratantes são empresas estatais. Além da Petrobras, merecem destaque a atuação de bancos públicos (Caixa Econômica Federal, BNDES e o Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul, por exemplo) e de estatais em áreas como TI (Emprel e Prodemge) e saneamento (Compesa e Copasa, por exemplo).
Outro dado importante diz respeito à duração do procedimento. Considerando apenas a fase externa da licitação, ou seja, o tempo compreendido entre a publicação do edital e a celebração do contrato, verificamos que a modalidade especial de licitação leva, em média, cerca de 239,82 dias – quase 8 meses – para ser concluída.
Confirmando evidências dos Estados Unidos e da União Europeia, também não se pode dizer que as contratações de inovação no Brasil são alternativas mais simples ou mais rápidas do que as licitações tradicionais. Isso porque a complexidade do objeto e a assimetria de informações dificultam a avaliação das propostas e a negociação da propriedade intelectual sobre a solução futura, o que se reflete diretamente na duração do procedimento licitatório.
O procedimento, aliás, é variado ao extremo. A flexibilidade da Lei Complementar 182/2021 tem sido usada para incluir etapas opcionais de avaliação de propostas, como pitches, demo days e provas de conceito em alguns dos editais mapeados.
A Petrobras, por exemplo, tem dividido seus desafios em duas categorias: (i) “Fast Track”, envolvendo necessidades atendidas por tecnologias com maior nível de maturidade, já introduzidas no mercado ou próximas a sê-lo; e (ii) “Inception”, para demandas em que sejam necessários esforços maiores de pesquisa e desenvolvimento para a adaptação das soluções. Outras escolhas podem reduzir a competitividade – como limitar a participação apenas a empresas legalmente enquadradas como startups, por exemplo – ou diminuir a sua atratividade, com testes “gratuitos”, sem previsão de remuneração durante o CPSI.
A quantidade de desafios está, de alguma forma, ligada à sua qualidade: a média de 2,2 desafios por edital mostra que os gestores brasileiros têm preferido cumular o lançamento de desafios variados – por vezes, e especialmente em prefeituras, em áreas tão diversas como saúde, educação, segurança pública e meio ambiente – em um mesmo instrumento convocatório. Editais mais específicos têm maiores chances de serem comunicados adequadamente ao público alvo, e desafios mais bem delimitados tendem a resultar em propostas mais adequadas à resolução do problema veiculado no edital.
Com relação à propriedade intelectual, o levantamento realizado também revela um leque bastante variado de soluções. A ampla maioria dos editais pesquisados afirma que a titularidade sobre esses direitos será negociada no curso do procedimento e será definida posteriormente, no CPSI. Há casos em que o instrumento convocatório já estabelece de antemão que a propriedade intelectual será exclusiva da contratada, o que lhe garante mais incentivos do que a alternativa oposta, ou seja, a definição de titularidade exclusiva por parte do ente público contratante.
Mas há diversos arranjos que vão além desse dualismo e exploram, de forma bastante interessante, a atribuição de licenças para uso e exploração da tecnologia. Por exemplo, no Edital de Licitação Especial 01/2023, o município de Maceió manteve para si uma licença gratuita e perpétua para usar a qualquer tempo a solução desenvolvida, no todo ou em parte, inclusive com direito a receber atualizações de versões futuras sem qualquer valor adicional.
A seu turno, no Edital do 1º Ciclo de Inovação Aberta de Recife, a Emprel estabeleceu que a propriedade sobre a solução seria compartilhada, mas garantiu à contratada o direito de explorar comercialmente a qualquer tempo a tecnologia desenvolvida, na forma definida em um "Acordo de Participação na Comercialização de Produto de Inovação” celebrado para cada caso concreto.
Em tese, a cotitularidade pode funcionar como uma estratégia comercial para permitir que a solução ganhe escala em outros mercados públicos, valendo-se, em especial, da possibilidade de que a Emprel, como empresa estatal, seja contratada por dispensa de licitação (artigo 75, IX, da Lei nº 14.133/2021) por outros entes públicos.
Os dados reunidos no Observatório do CPSI são muito ricos e a disponibilização dessa base certamente tornará possível a realização de estudos mais aprofundados sobre o tema. Este texto buscou apenas apresentar alguns achados, ainda preliminares, sobre essa pesquisa.
No webinário de lançamento do projeto, nesta quinta-feira (5), às 9h30, com a participação do BID e do TCU, apresentaremos esses dados com maior detalhamento e os discutiremos com especialistas nacionais e internacionais sobre o tema. Mas antes de concluir, queremos fazer uma advertência importante. Ao examinar a aplicação do Marco Legal de Startups no Brasil, nossa intenção não é criticar os gestores nem as entidades que tiveram a coragem de desbravar esse novo procedimento, dando os seus primeiros passos em nosso país.
Ao contrário: ao colher evidências sobre os primeiros casos concretos de CPSI do Brasil, exaltamos essa trajetória ao jogarmos luz sobre os aprendizados, positivos e negativos, gerados ao longo desse percurso. Ainda estamos no início de uma acentuada curva de aprendizado e a única certeza é que aqueles que vierem a aplicar a modalidade especial de licitação no futuro poderão trilhar, lastreados na experiência, um caminho mais seguro.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> A quantidade de editais encontrados foi maior, mas muitos procedimentos foram desclassificados por não fazerem uso efetivo dos instrumentos de contratação do Marco Legal de Startups. A pesquisa foi realizada entre agosto e novembro de 2024 usando principalmente as seguintes chaves de pesquisa: “CPSI”, “solução inovadora”, “inovação”, “Marco Legal das Startups”, “Licitação Especial”, “Modalidade Especial de Licitação”, “Lei Complementar nº 182/2021”, “LC nº 182/21”, “LC nº 182/2021”, “Contrato Público de Solução Inovadora”, “Contrato de Fornecimento”, “Edital do Marco Legal das Startups”, “inovação aberta” e “contratações de inovação aberta”.

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JOTA

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