Rafael Zelesco Barretto

O reconhecimento de governo é um instituto bastante nebuloso do Direito Internacional. É um ato unilateral, pelo qual um Estado declara que, no que lhe disser respeito, determinada liderança será considerada como chefe de governo de outro país. Serve para esclarecer as relações entre os dois Estados, e para demonstrar apoio ou rejeição em situações extremas. Normalmente, o reconhecimento de governo só é necessário em situações de guerra civil ou golpe de Estado.
Praticamente não há tratados disciplinando o reconhecimento de governo. Por isso, o tema é regulado pelo costume internacional. A única limitação a este ato está no princípio da não intervenção, pelo qual um Estado não pode intervir em assuntos domésticos de outro. A consequência prática disso é o princípio da efetividade: um Estado somente poderá reconhecer uma nova liderança como governo caso tal agrupamento político tenha controle efetivo sobre o país, ou boas perspectivas de obtê-lo em breve.
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O reconhecimento de um governo sem efetividade normalmente indica uma intromissão indevida na política interna do Estado. Não por acaso, uma política empregada pela União Soviética antes de invadir a Finlândia (1939) e o Afeganistão (1979) foi reconhecer como “governo” um líder comunista local – que, então, pedia “ajuda” soviética. Recentemente, os EUA, Reino Unido e França fizeram o mesmo, reconhecendo rebeldes como “governo” na Líbia e na Síria, e passando a apoiá-los militarmente. O problema é que tais grupos não tinham controle efetivo sobre o território nacional. O reconhecimento e a ajuda feriram o Direito Internacional, que se vingou cruelmente nas populações destes países: Líbia e Síria são hoje Estados destroçados pela guerra civil.
No caso específico da Venezuela, parece claro que Juan Guaidó não possui controle efetivo algum sobre o país. Na verdade, sua mera permanência em liberdade representa mais uma debilidade (temporária?) do governo Maduro que a força da Assembleia Nacional venezuelana. Reconhecer Guaidó como governante parece, à primeira vista, uma ilegalidade perante o Direito Internacional e uma violação da soberania do país caribenho.
Por outro lado, é preciso considerar que o instituto do reconhecimento de governo ganhou “vida própria” no contexto latino-americano nos últimos anos. Há diversos casos de manifestações oficiais de governantes da nossa região retirando seu reconhecimento de presidentes locais, sem que isso tenha resultado em intervenção. A própria Venezuela, junto com El Salvador e alguns outros países, declararam não reconhecer o governo Temer após o impeachment de Dilma Rousseff. De outro lado, o Brasil, na gestão petista, recusou-se a reconhecer o governo paraguaio de Federico Franco, que assumiu após o impeachment relâmpago de Fernando Lugo. Foram episódios de confrontação política, com repercussões nas relações interestatais e nas organizações internacionais (o Paraguai foi suspenso do Mercosul enquanto sob governo não reconhecido), mas que não chegaram a uma violação concreta da soberania estatal.
Outra consideração importante é que, ao contrário dos grupos rebeldes líbios e sírios prematuramente reconhecidos como governo pelos membros da OTAN, Juan Guaidó não é um chefe guerrilheiro, e sim um deputado eleito, membro da Assembleia Nacional venezuelana e regularmente designado para presidi-la. Sua alegação de que Nicolás Maduro é um usurpador, por ter sido eleito de modo fraudulento em 2018, merece alguma análise, à vista dos claros problemas democráticos que o país caribenho possui em seu governo. Caso se comprove ser verdadeira, então a reivindicação de Guaidó pela presidência interina parece de acordo com o essencial da democracia.
Por fim, vale apontar que a soberania nacional não é um fim em si, mas uma capacidade que permite ao Estado cuidar de seus habitantes. Caso o governo use a soberania nacional para atuar direta e sistematicamente contra a população (como alegadamente ocorre na Venezuela), seu fundamento ficará enfraquecido. Em si, o reconhecimento internacional de outro líder como presidente afeta sobretudo a dimensão simbólica da soberania. Mas o governo que ataca sua população perde legitimidade perante a comunidade regional e internacional. Logo, sua soberania terá proteção mínima, e seus aspectos simbólicos podem começar a ser atacados.
Assim, a legalidade do reconhecimento internacional de Juan Guaidó deverá ser medida por suas consequências. Caso o governo brasileiro decida levar o processo adiante, pode-se esperar que peça a retirada do pessoal diplomático venezuelano do Brasil – afinal, representam uma autoridade não mais reconhecida. Poderia iniciar conversas oficiais com Guaidó ou representantes deste. E não aceitaria mais passaportes oficiais emitidos pelo governo Maduro. Tudo isto o Brasil já poderia fazer, mesmo mantendo o reconhecimento, pois é decorrência de nossa soberania. Caso se limite a isso, o governo Bolsonaro estará de acordo com o Direito Internacional.
Já as referências a Juan Guaidó como “presidente” podem ser interpretadas como uma violação à soberania da Venezuela. Porém, no contexto latino-americano, como acima descrito, o tema do reconhecimento de governo vem ganhando ares de retórica, e não indicam uma ameaça de uso da força contra o outro país. Isto se demonstra também pelo grande número de países da região que aderiram ao movimento de reconhecimento de Guaidó. Em um argumento mais audacioso, o Brasil poderia dizer que se trata de uma contramedida à violação, pela Venezuela, das cláusulas democráticas previstas nos sistemas do Mercosul e da OEA (pelas quais já foi amplamente condenada), além do costume regional pró-democracia.
O que o Brasil não pode fazer, mesmo reconhecendo Guaidó como presidente, é prestar-lhe qualquer apoio material caso ele tente derrubar o governo Maduro (o que, pelo que se sabe até o momento, não é o caso). Isto seria agredir o Estado da Venezuela, pois seu governo efetivo – mesmo que Brasília não o diga – ainda é o presidido por Nicolás Maduro. Da mesma forma, o Brasil não deve seguir o exemplo do presidente americano Donald Trump e ameaçar empregar a força contra a Venezuela, caso esta atente contra a liberdade do “presidente” Guaidó.
Em suma, o não reconhecimento do segundo governo Nicolás Maduro e a referência a Juan Guaidó como presidente da Venezuela, embora não siga o princípio da efetividade que habitualmente rege o reconhecimento de governo, obedeceu à lógica regional de tratar o reconhecimento como instrumento de pressão política, e não como prévia do uso da força. Caso permaneçam nestes limites, o Brasil e os outros países que declararam Guaidó como presidente estarão respeitando a soberania venezuelana e o Direito Internacional.

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JOTA

Análise do reconhecimento, por parte de Brasil e outros países, do presidente do congresso da Venezuela, Juan Guaidó, como presidente deste país

O reconhecimento de governo e a crise na Venezuela

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