Alessandro Mendes Cardoso

Entre as diversas preocupações que as empresas têm no que se refere ao custeio previdenciário, uma vem crescendo de importância: o constante incremento no ajuizamento de ações regressivas previdenciárias pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), através da Procuradoria Federal. 
A ação de regresso previdenciária está prevista desde a edição da Lei nº 8.213/91 (artigo 12), que possibilita à Previdência Social buscar o ressarcimento dos proventos acidentários junto ao empregador que tiver provocado, ou contribuído diretamente para a ocorrência, pelo descumprimento de norma protetiva, acidente de trabalho que tenha vitimado trabalhador a ele vinculado.
Apesar de prevista desde 1991, somente nos últimos dez anos que o INSS, através da Procuradoria Federal Especializada, começou a utilizar mais efetivamente esse direito de ação. Segundo dados da Advocacia da União[1], de 1994 a 2014 foram ajuizadas 3.929, sendo a metade no período de 2009 a 2014. Já a partir de 2008, o número de ajuizamento se exponencia, com 1.021 ações ajuizadas entre 2008 a 2010. E apenas no dia 28/04/15, data em que se comemora o dia de combate ao acidente de trabalho, foram ajuizadas 229 novas ações. O valor envolvido nessas ações, sem correção, é de R$ 718.201.366,07. Como parâmetro, em 2013, o INSS pagou R$ 733.638.248,00 em benefícios acidentários.
O instituto da ação regressiva previdenciária é relevante, sendo importante mecanismo não só de responsabilização do empregador que descumpre as normas de medicina e segurança do trabalho, mas principalmente como mecanismo de indução ao cumprimento espontâneo dessas normas.
O Brasil, infelizmente, possui realidade acidentária bastante grave e desproporcional ao seu nível de desenvolvimento econômico e social. Algumas informações preocupantes: a) o Brasil é o 4º colocado mundial em número de acidentes fatais e o 15º em números de acidentes gerais (dados da OIT); b) os gastos do INSS decorrentes dos acidentes de trabalho passam de R$ 14 bilhões por ano; c) em 2014, os riscos decorrentes dos fatores ambientais do trabalho geraram 704.136 acidentes do trabalho, cerca de 80 acidentes a cada hora (dados do Ministério da Previdência Social[2]).
Com a priorização do ajuizamento de ações regressivas, o Governo Federal deu andamento a política de estruturação do trabalho dos órgãos envolvidos. As Procuradorias Federais Especializadas junto ao INSS se estruturaram e priorizaram o trabalho de ajuizamento das ações regressivas. Inclusive com a criação de novas modalidades, como as ações regressivas coletivas, ações regressivas vinculadas a acidentes de trânsito ou a casos de violência doméstica.
Destaque-se que, a partir da alteração do artigo 341 do Regulamento da Previdência Social, caberá ao Ministério do Trabalho e Emprego encaminhar, à Previdência Social, relatórios de análise de acidentes do trabalho com indícios de negligência quanto às normas de segurança e saúde do trabalho, visando subsidia a proposição de ações judiciais regressivas.
Contudo, existe outro lado que deve ser avaliado. O do incremento do risco do empregador, que já recolhe contribuições previdenciárias vinculadas ao custeio dos proventos acidentários (Contribuição sobre os Riscos Ambientais do Trabalho-RAT modulada pelo FAP e em determinados casos acrescida de alíquota adicional), de ainda ter ajuizada contra si, ação no qual poderá ser condenado a custear os proventos acidentários do segurado que lhe é vinculado.
No dia-a-dia da advocacia de custeio previdenciário não é raro se deparar com iniciais de ações regressivas incompatíveis com os pressupostos que informam esse tipo de ação, com petições iniciais que não trazem a comprovação do nexo entre o descumprimento de determinada norma de medicina e segurança do trabalho e o evento acidentário cuja cobertura previdenciária se busca ressarcir, inclusive com a abusiva transferência do ônus da prova para o Réu.
É inerente a essa modalidade de ação que o seu ajuizamento esteja vinculado à comprovação do efetivo descumprimento de norma padrão formal de segurança e medicina do trabalho pelo empregador e também o nexo causal direto entre esse descumprimento e o evento previdenciário. Ou seja, a negligência no cumprimento de determinada norma, cogente e em vigor no momento da ocorrência do evento, pelo empregador, deve ter causado ou contribuído diretamente para a ocorrência do evento acidentário.
O ressarcimento não pode ser pleiteado pelo simples fato da ocorrência do evento acidentário na execução do trabalho ou no ambiente laboral. É fato que toda a atividade econômica traz na sua execução o risco da ocorrência de acidentes, mesmo com o cumprimento das normas de medicina e segurança do trabalho pelo empregador. E exatamente por isso, os empregados recolhem a Contribuição ao RAT, com a alíquota correspondente ao grau de risco da sua atividade, nos termos do artigo 22, II da Lei nº 8.212/91.
Tal contexto implica no inafastável ônus do Autor (no caso o INSS), de se desincumbir da demonstração, através de provas compatíveis, juntadas à inicial e/ou produzidas no curso da ação, da existência em concreto de três pressupostos: a ocorrência do acidente do trabalho, o descumprimento de norma de medicina e segurança do trabalho pelo empregador e, por fim, o nexo entre esse descumprimento e a ocorrência do evento acidentário.
A simples juntada a inicial de condenação do empregador na Justiça do Trabalho, pelo reconhecimento da existência de acidente do trabalho, por exemplo, não pode ser considerada prova inequívoca do direito de regresso do INSS, principalmente no caso, bastante comum, da decisão não perquirir a existência de descumprimento de norma vigente de segurança do trabalho pelo empregador e o nexo entre estes dois fatos (o descumprimento e o acidente).
O mesmo raciocínio jurídico se aplica às novas modalidades de ações regressivas previdenciárias, com a comprovação pelo autor do nexo entre o ato doloso do réu e o evento que gerou o pagamento de benefícios previdenciários, do qual se requer o ressarcimento.
A relevância dos pressupostos para o ajuizamento das ações regressivas foi reconhecida pela Procuradoria Federal ao editar, em 01/02/13, a Portaria Conjunta PGF/PFE-INSS nº 06/13, que disciplina os critérios e os procedimentos relativos ao ajuizamento de ações regressivas previdenciárias pela Procuradoria-Geral Federal (PGF) no exercício da representação do INSS.
A norma administrativa é bastante relevante, ao instituir procedimento administrativo que busca uma análise técnica mais rigorosa antes do ajuizamento de ações regressivas. Entre as suas disposições, destacamos:
- Ampliação das situações que podem gerar o ajuizamento da ação regressiva, com a previsão para os casos de cometimento de crime de trânsito e o cometimento de crime penal doloso (podendo a modalidade culposa também ser motivação);
- O ajuizamento dependerá da análise do caso pela Procuradoria Geral Federal, a quem cabe o levantamento dos elementos probatórios que justificam o ajuizamento. A norma é expressa no sentido de que “a petição inicial deverá detalhar minuciosamente o ato ilícito, a culpabilidade, o nexo causal, e o dano, este caracterizado pelas despesas previdenciárias ocorridas e por ocorrer.” Além disso, devem “ser enfatizadas as conclusões técnicas acerca do ato ilícito, com detalhamento das normas de saúde e segurança do trabalho, normas do código de trânsito, dispositivos do Código Penal, dentre outras, evitando-se meras remissões a documentos anexos.” Dessa forma, não poderá ser ajuizada a ação regressiva sem tais fundamentos, transferindo-se indevidamente ao réu o ônus probatório;
- Instituição do Procedimento de Instrução Prévia (PIP) e a conclusão será pelo não ajuizamento, quando não houver: comprovação ou ausência de ato ilícito; comprovação ou ausência de dolo ou culpa; existência de nexo de causalidade entre a ação ou omissão ilícita e o evento que gerou a concessão de benefício previdenciário; ou não houver a concessão de benefício vinculado ao evento pelo INSS.
- Os Procuradores Federais oficiantes na execução fiscal trabalhista deverão encaminhar aos órgãos responsáveis pelas ações regressivas previdenciárias as decisões judiciais de que tomarem conhecimento, quando estas resultarem em condenação por descumprimento de normas de saúde e segurança do trabalho.
- Previsão de regras para a decisão de ajuizamento ou não da ação e de fixação de litisconsórcio.
- No caso de ajuizamento, petição inicial deverá detalhar minuciosamente o ato ilícito, a culpabilidade, o nexo causal, e o dano, este caracterizado pelas despesas previdenciárias ocorridas e por ocorrer. Deverão ser enfatizadas as conclusões técnicas acerca do ato ilícito, com detalhamento das normas de saúde e segurança do trabalho, normas do código de trânsito, dispositivos do Código Penal, dentre outras, evitando-se meras remissões a documentos anexos.
- O pedido de ressarcimento deverá ser integral, compreendendo: I - prestações vencidas, atualizadas mediante a utilização dos valores brutos das mensalidades, empregando-se a taxa do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia - SELIC, pela variação a partir do mês do pagamento; II - prestações vincendas a serem pagas mensalmente ou de forma integral; III - verbas sucumbenciais.
No atual contexto da priorização, pelo Governo Federal, do ajuizamento das ações regressivas, é primordial que os empregadores organizem da melhor forma possível a sua gestão documental, garantindo a existência e guarda de documentos que demonstrem o cumprimento efetivo das normas referentes ao ambiente de trabalho e exercício da atividade laboral. Como:
1) instruir os empregados, através de ordens de serviço escritas, quanto às precauções necessárias à prevenção de acidentes do trabalho ou doenças do trabalho e ocupacionais;
2) quando não houver a possibilidade técnica de se eliminar o agente insalubre, fornecer o equipamento de proteção individual (EPI) adequado, mediante recibo de entrega e com a declaração de que o empregado recebeu o devido treinamento de uso. Deve, ainda, ser fiscalizado o seu uso correto;
3) elaborar e executar o Programa de Prevenção de Riscos Ambientais (PPRA), previsto na Norma Regulamentadora (NR) n. 9, da Portaria n. 3.214/78, do Ministério do Trabalho;
4) elaborar e executar o Programa de Controle Médico de Saúde Ocupacional (PCMSO), disciplinado na Norma Regulamentadora (NR) 7, da Portaria n. 3.214/78;
5) assegurar que as atas de reuniões da Comissão Interna de Prevenção de Acidentes retratem com clareza o cumprimento das normas de segurança, higiene e medicina do trabalho;
6) manter relatórios técnicos lavrados em periodicidade adequada aos riscos existentes, e toda documentação relativa aos trabalhos realizados, tais como especificação da metodologia utilizada, equipamentos de avaliação, com seus respectivos certificados de calibração, quando for o caso, comprovação de treinamentos, etc.;
7) promover auditoria dos trabalhos realizados, por pessoas externas à empresa, que sejam especialistas na aplicação dessas normas de segurança, higiene e medicina do trabalho.
Tais cuidados, além de permitir o atendimento mais eficaz de fiscalizações do Ministério do Trabalho e Ministério Público do Trabalho, também viabilizarão a análise do conteúdo de eventuais ações regressivas, que sendo consideradas impertinentes, poderão ser contestadas com mais chance de sucesso.
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[1] https://www.google.com.br/url?sa=t&amp;rct=j&amp;q=&amp;esrc=s&amp;source=web&amp;cd=1&amp;cad=rja&amp;uact=8&amp;ved=0ahUKEwjyksOf_-zRAhXFi5AKHTWTBroQFggcMAA&amp;url=http%3A%2F%2Fwww19.senado.gov.br%2Fsdleg-getter%2Fpublic%2FgetDocument%3Fdocverid%3D9af45672-5d08-43af-9b6e-e810915725a5%3B1.0&amp;usg=AFQjCNGo9t7MPSie8ofGwkzWaawH3HD8ww 
[2] http://www.mtps.gov.br/dados-abertos/dados-da-previdencia/estatistica-saude-e-seguranca-do-trabalhador/anuario-estatistico-de-acidentes-do-trabalho-aeat

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JOTA

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Ação regressiva previdenciária, uma realidade

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