Ivan Allegretti

Camila Gonçalves de Oliveira

O contencioso administrativo pode ser considerado um mecanismo alternativo de solução de litígios sob a perspectiva de que previne a necessidade de acesso ao Poder Judiciário, também correspondendo a um mecanismo de controle de legalidade exercido pela Administração Pública em relação aos próprios atos.
O contencioso administrativo pode ser mais eficaz que a discussão judicial em diversos aspectos, tanto no que se refere à celeridade de tramitação como em relação ao custo para os envolvidos, Administração e administrado, mas principalmente no que se refere ao alto grau de detalhamento técnico dos julgamentos, a começar porque envolve uma especialização temática, no caso, em relação aos tributos.
A utilidade e eficácia do Tribunal Administrativo em matéria tributária, no entanto, depende da estruturação adequada do chamado Processo Administrativo Fiscal (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/paf">PAF</a>), o qual corresponde a uma mescla de disposições de ordem estrutural e processual, que envolve desde a definição das instâncias e recursos cabíveis, como a composição e seleção dos julgadores, bem como suas prerrogativas, duração de mandato etc.
No âmbito federal, o processo administrativo fiscal é ainda hoje balizado pelo <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d70235cons.htm">Decreto 70.235</a>, de 1972, editado no Regime Militar e recepcionado pelo ordenamento jurídico como lei, em que são definidas as características elementares de funcionamento do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/carf">CARF</a>), nome recente dado ao antigo Conselho Contribuintes, cuja história remonta ao Império.
No âmbito distrital, estadual e municipal, cada um dos ente edita leis próprias a respeito dos aspectos relacionados ao processo administrativo fiscal.
A ausência de balizamento mínimo para o processo administrativo fiscal em âmbito nacional tem várias implicações negativas.
O atual momento, em que se discute a reforma do processo tributário administrativo e judicial, parece ser uma boa hora para a uniformização de alguns aspectos fundamentais.
O tema da regulamentação nacional do PAF não é novo. Encontra-se em tramitação no Congresso Nacional o <a href="https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=611441">Projeto de Lei Complementar 381/2014</a>, que aguarda a votação de substitutivo pela Comissão de Constituição e Justiça.
O texto original já apresentava um escopo tímido, basicamente transportando para o âmbito dos Estados e Municípios alguns institutos do processo administrativo fiscal federal. Mas o seu alcance e efetividade foram ainda mais mitigados pelo substitutivo que, no intuito de preservar a liberdade das legislações locais, relativizou sobremaneira o molde da regra geral, beirando a ineficácia.
Enquanto o texto original previa um rol taxativo de meios de defesa e recurso — a impugnação, embargos de declaração, recurso voluntário, recurso de ofício, recurso especial a pedido de reexame de recurso especial —, o substitutivo reduziu o rol para três: impugnação, recurso voluntário e recurso especial, “sem prejuízo de outros instrumentos processuais previstos na legislação específica do entente tributante”.
O legislador parece nem desconfiar da complexidade a que chegam as tramitações de cada ente, com requintes de distinções entre ressarcimento e restituição, ritos contencioso e não contencioso, possibilidade de pedidos extraordinários de revisão, sem prazo, e que podem ser interpostos apenas por uma das partes (adivinhe qual?), e que podem ser interpostos e julgados até mesmo depois de supostamente encerrada a tramitação e já inscrito o crédito tributário na dívida ativa.
Mesmo no âmbito federal, ainda hoje em primeira instância as Delegacias da Receita Federal do Brasil de Julgamento (DRJ) se recusam a tomar conhecimento dos embargos de declaração interpostos pelos contribuintes, encaminhando os autos para o CARF para que os julgue como se se tratasse de um recurso voluntário. Sob o argumento de que não estão previstos no PAF.
Faltam principalmente previsões destinadas a assegurar a ampla publicidade e a participação das partes na tramitação e julgamento do processo.
O único ponto concreto abordado pelo projeto diz respeito à intimação prévia do julgamento. O texto original previa 10 dias de antecedência, mas o substitutivo suprimiu o prazo, passando a prever apenas que será feita com antecedência, prejudicando a uniformidade e colocando em risco a eficácia do norma.
É também preciso assegurar o julgamento aberto ao público e a produção de sustentação oral, bem como exigir a divulgação e o amplo acesso ao inteiro teor dos julgamentos.
Mesmo no âmbito federal, historicamente mais amadurecido, a primeira instância julgar a portas fechadas, sem acesso ao público nem às partes, além de não haver a divulgação do inteiro teor de seus julgamentos.
Muitos Tribunais Administrativos, como o do Distrito Federal, simplesmente não divulgam o inteiro teor de seus julgamentos, quando muito disponibilizando apenas ementas, que muitas vezes se limitam a repetir o texto de alguma norma, sem revelar nada da realidade da discussão concreta.
Outro problema é variação quanto ao método de intimação dos contribuintes, em que se verifica a evidente arbitrariedade de alguns sistemas que pretendem dispensar a intimação pessoal do contribuinte, adotando como padrão a publicação direta de edital.
Mas merece ainda especial atenção a justificativa contida no parecer da Comissão de Constituição Justiça e Cidadania, quanto à violação ao princípio do pacto federativo, em razão da interferência na autonomia dos Estados e Municípios para dispor quanto à sua estrutura administrativa.
Ocorre que a alegada autonomia administrativa não se presta de impedimento para a uniformização do sistema processual tributário, sendo inúmeras as matérias que poderiam ser veiculadas até mesmo por meio de lei ordinária para o efeito de assegurar a observância dos princípios constitucionais do direito de petição, da ampla defesa e contraditório, da publicidade e da eficiência da Administração Pública, entre outros.
Especialmente por se tratar de um projeto de lei complementar, a uniformização é não apenas assegurada, como é também reclamada pelo art. 146 da Constituição, para o efeito de estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente quanto à obrigação, lançamento e crédito tributário, estando em jogo o funcionamento adequado e a uniformidade nacional do Sistema Tributário Nacional.
Não pode haver dúvida de que o contencioso administrativo que se segue ao ato da administração — seja do lançamento ou de indeferimento de pedido de restituição, compensação ou reconhecimento de benefício fiscal — configura uma fase acoplada ao funcionamento do próprio sistema tributário, necessária para o aperfeiçoamento e o controle de legalidade do ato administrativo perante a própria Administração Tributária.
Enfim, são muitos os pontos que a princípio podem parecer pequenos, mas que se balizados significarão grandes avanços para uma efetiva cidadania fiscal.
Alguns destes aspectos e outros relacionados ao tema da Lei Geral do PAF foram objeto de reunião do Observatório da Macrolitigância Fiscal (OMF/IDP) <a href="ttps://www.youtube.com/watch?v=CnUoEgbMOCY">ocorrida em 14 de agosto de 2020</a>, oportunidade em que se discutiu a respeito de outras possibilidades.
Pode ser esta a oportunidade de endireitar as veredas tortuosas dos incontáveis e diversificados processos administrativos fiscais espalhados nos Estados, Distrito Federal e Municípios brasileiros, imprimindo-lhes uma uniformidade inteligente, destinada a lhes conferir a necessária publicidade, racionalidade e previsibilidade, assim contribuindo de maneira eficaz para redução dos litígios e para o aprimoramento da Administração Tributária.

caneta

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JOTA

Contencioso administrativo pode ser mais eficaz que a discussão judicial em diversos aspectos

A Lei Geral do Processo Administrativo Fiscal

Contencioso administrativo pode ser mais eficaz que a discussão judicial em diversos aspectos