Débora Brito

O Congresso Nacional tem pelo menos 110 propostas ativas de emenda à Constituição (PECs) que pretendem reformar o sistema tributário brasileiro. O volume representa pouco mais de 30% do total de emendas constitucionais que já foram apresentadas na Câmara desde a promulgação da Constituição de 1988, quando ocorreu a última grande reforma tributária no país.
Das 345 propostas apresentadas desde outubro de 1988, o Poder Executivo é responsável pelo envio de 22, das quais 13 ainda tramitam no Congresso. Os dados são do Sistema de Informação Legislativa da Câmara e do Senado levantados a pedido do JOTA e consideram o período de outubro de 1988 a janeiro de 2020.
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<li>+JOTA: <a href="https://www.jota.info/degustacao/contato-tributario" target="_blank" rel="noopener noreferrer" data-saferedirecturl="https://www.google.com/url?q=https://www.jota.info/degustacao/contato-tributario&amp;source=gmail&amp;ust=1578750567498000&amp;usg=AFQjCNElfaAjnMFr51hBGO3J1gdI6l1muQ">Você está preparado para 2020, o ano tributário? Fale com nossos especialistas e não seja pego de surpresa!</a></li>
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<blockquote class="jota-article__eye">Na Câmara, só em 2019, foram apresentadas oito PECs de reforma tributária, praticamente o mesmo número registrado no Senado em todo o período pós-redemocratização.</blockquote>
A <a href="https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2196833">PEC 45/19</a>, de autoria do presidente nacional do MDB, deputado Baleia Rossi (SP), foi escolhida para ser discutida na <a href="https://www.jota.info/legislativo/reforma-tributaria-comissao-interesses-texto-unico-06012020">comissão mista especial criada no fim do ano passado</a> com o objetivo de condensar os principais textos sobre o tema em tramitação na Câmara e no Senado. A comissão também irá debater a <a href="https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/137699">PEC 110/19</a>, cujo primeiro signatário é o presidente do Senado, Davi Alcolumbre (DEM-AP), que tem conteúdo idêntico ao substitutivo apresentado à <a href="https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=259094">PEC 293/04</a>, que tramita na Câmara.
Mesmo com o volume alto de proposições e de audiências já realizadas para debater o tema, o levantamento da Câmara mostra que das mais de 100 PECs não arquivadas nos últimos 30 anos, apenas 17 foram transformadas em emendas constitucionais, cinco estão prontas para serem votadas em plenário e outras 27 estão em fase de comissão. Muitas delas têm a última tramitação registrada ainda na década de 90.
Já no Senado, desde 1988, foram apresentadas sete PECs de reforma tributária, das quais três foram transformadas em norma jurídica, duas arquivadas ao final da legislatura, uma foi aprovada pelos senadores e aguarda deliberação da Câmara desde 2004 e a mais recente, a PEC 110/19, que aguarda análise em fase de comissão.
<h3>Mudanças</h3>
O grande desafio das propostas tem sido apresentar um sistema simplificado que possa equilibrar o interesse do Poder Executivo de melhorar a capacidade de arrecadação de tributos para aumentar a receita nos diferentes níveis da federação, além de atender as demandas setoriais que buscam isenções ou benefícios para manter competitividade econômica.
Entre as propostas ativas atualmente no Congresso, a maioria trata da partilha de recursos entre os entes federativos e com a vinculação de receitas a determinados fins. Boa parte das emendas também destaca mudanças pontuais e demandas de setores específicos, como equipamentos eletrônicos, medicamentos, gêneros alimentícios, e outros.
Além da redistribuição do peso dos estados e municípios no bolo tributário, a adoção de imposto único (substituição de vários tributos por um) ou do imposto seletivo (concentração da tributação em setores específicos) esteve presente em praticamente todas as discussões de reforma tributária depois da redemocratização.
Pelo histórico de tramitação das propostas, nenhuma reforma tributária foi aprovada de forma completa nas últimas três décadas. As tentativas de mudanças na forma de tributação da renda, consumo e patrimônio são recorrentes e difíceis de progredir.
A última grande reforma ocorreu com a Assembleia Constituinte de 1987, que buscou o ajuste de pontos específicos das constituições anteriores, mas acabou rendendo à Carta Magna de 1988 uma quantidade inédita de normas relacionadas à tributação. Atualmente, a Constituição dispõe 20 artigos sobre reforma tributária, dentre os quais pelo menos 70 disposições já foram alteradas ou suprimidas.
Segundo a consultoria legislativa especializada em tributário da Câmara, o sistema promulgado em 88 já nasceu muito complexo e necessitando de reformas. A nova Constituição preservou boa parte do regime então vigente e aprofundou a repartição das receitas entre as unidades federativas, aumentando a descentralização dos recursos. Contudo, especialistas apontam que a Constituição de 88 deixou lacunas com relação à previsão de orçamento para os novos encargos atribuídos à União, como Previdência, educação e saúde, por exemplo.
O presidente da subcomissão de tributos da Constituinte, o ex-deputado Benito Gama, lembra que houve uma “rebelião” sobre as discussões em torno da repartição entre estados, municípios e União. O constituinte também avalia como um grande equívoco colocar o ICMS para os estados e destaca entre os êxitos daquela reforma o fim dos impostos únicos sobre minerais e combustíveis e o aumento da participação dos estados e municípios nos fundos.
“Tentamos simplificar o sistema. Naquele momento o sistema tributário estava totalmente defasado, como o de hoje também está defasado. Estamos em momentos diferentes, mas os problemas são os mesmos. Hoje nós temos uma sobrecarga em vários setores, vários tributos, várias taxas. Então, hoje há uma necessidade urgente [de reforma], porque o sistema atual está exaurido, mas com inteligência é possível fazer uma coisa boa”, comentou Gama.
<h3>Tentativas</h3>
Pouco tempo depois da promulgação da Constituição, com as mudanças econômicas do início dos anos 90, surgiram novas tentativas de alteração do sistema tributário. Nos governos de Fernando Collor e Itamar Franco, o tema foi destacado, mas o contexto político que resultou no impeachment de Collor não favoreceu o desenvolvimento das discussões.
No primeiro mandato do governo de Fernando Henrique Cardoso, o Congresso recebeu a <a href="https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=14498">PEC 175/95</a>, que movimentou os parlamentares durante todo o primeiro mandato do tucano em torno das discussões sobre a extinção do IPI, a criação de um IVA federal e de um imposto seletivo estadual, entre outros pontos.
A tramitação da proposta avançou para o segundo mandato FHC, mas o relatório só foi aprovado na comissão especial, não prosseguindo para a fase de plenário devido à forte oposição do próprio governo federal, que se opôs a mudanças feitas no texto pelos parlamentares.
No primeiro governo Lula, destaca-se a <a href="https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=113717">PEC 41/03</a>, enviada pelo Executivo com o objetivo de regulamentar o ICMS por lei federal, transferia o ITR para os estados e transformava a CPMF em permanente, entre outros pontos. A proposta foi desmembrada e apenas os trechos que encontraram consenso foram transformados nas Emendas Constitucionais <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc42.htm">42</a> e <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc44.htm">44</a>.
Em seu segundo mandato, Lula enviou para o legislativo outra proposta, a <a href="https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=384954">PEC 233/08</a>, que criava o IVA federal, unificando o PIS, Cofins e a CIDE-Combustíveis e Contribuição do Salário-Educação. A proposta também pretendia unificar e nacionalizar o ICMS e alterar a partilha dos tributos federais.
Depois de ser aprovada em comissão especial, a PEC 233 não encontrou apoio suficiente para avançar no plenário da Câmara e encontra-se até hoje apensada à outra proposta em tramitação na Casa.
Nas gestões de Dilma Rousseff e Michel Temer não houve a apresentação por parte do executivo de um texto com mudanças profundas no sistema tributário, apenas projetos infraconstitucionais. O assunto voltou a movimentar os parlamentares no ano passado, quando foram apresentadas novas propostas. Defensor da reforma tributária desde a campanha presidencial de 2018, o ministro da Economia, Paulo Guedes, não apresentou até o momento nenhuma proposta formal de mudança constitucional no sistema tributário.
<h3>2020 e a nova tentativa</h3>
O consultor legislativo da Câmara, José Evande, autor de estudo sobre as propostas desde 1988, destacou ao JOTA que “sempre foi o Executivo que carreou a discussão tributária” no Congresso e que nunca se viu um movimento tão concentrado como iniciativa do Legislativo para o tema como está sendo feito com a criação da comissão mista.
Apesar dos esforços das presidências das duas Casas, a ausência de um texto elaborado pela equipe do governo de Jair Bolsonaro tem incomodado parte expressiva das lideranças partidárias ouvidos pelo JOTA. Ao longo de 2019, o presidente da Câmara, Rodrigo Maia, cobrou publicamente a entrega de uma reforma do Executivo, estendeu prazos da comissão especial da PEC 45 à espera de um texto da equipe de Guedes, mas nada foi enviado. Agora com a criação da comissão mista, há a expectativa de que o governo ponha fim ao “mistério” e apresente suas ideias, ainda que informalmente na forma de sugestões para o texto comum.
A escolha das PECs 45 e 110 em 2019 foi uma espécie de resposta do Legislativo à omissão do governo que não avançou. Para 2020, o cenário muda com a expectativa de envolvimento real do Executivo nas negociações da comissão especial. Esse envolvimento é considerado determinante para o sucesso do colegiado. Sem a “entrada do Executivo”, insistir nas duas PECs como ponto de partida para criação de um texto consensuado entre deputados e senadores é vista com ceticismo pelas lideranças.
”Não boto fé nessa reforma porque o governo não quer botar as cartas na mesa. Sem o governo dizer o que quer de verdade, não tem reforma”, argumenta o líder do Podemos na Câmara, José Nelto (GO).
“Vou fazer a reunião da bancada (para compor a comissão mista), mas nessa questão da reforma tributária a minha consideração é que o Poder Executivo deveria tomar essa iniciativa e ser o autor de uma proposição ao congresso. Quando uma matéria dessa natureza de alteração de uma estrutura tributária tão complexa sai de uma comissão, eu fico com um pé atrás. Acho que se o governo quisesse fazer a reforma, deveria tomar a iniciativa”, comentou Otto Alencar, líder do PSD no Senado.
O senador Esperidião Amin (PP-SC), que lidera o bloco parlamentar Unidos pelo Brasil, também duvida do sucesso da comissão sem a participação mais efetiva do Executivo. “Não tem nenhum elemento que me diga que o governo quer uma reforma tributária. Você acredita que possa ser viável uma reforma tributária sem uma proposta do governo? Neste momento, eu não acredito”, questiona.
Já o líder da Rede, senador Randolfe Rodrigues, espera que a comissão avance com as discussões, apesar de discordar do teor das propostas em tramitação. “Acho que tem uma divergência grande de concepção da reforma que se quer. As reformas que estão no congresso mantêm a estrutura do sistema tributário brasileiro, que é um sistema que penaliza quem menos tem e favorece a regressividade do sistema e não a progressividade. Eu acho que tem que mudar muito as propostas existentes”, afirmou.
A Comissão Mista será instalada após a abertura dos trabalhos legislativos em 2 de fevereiro. O prazo de atuação é de 90 dias. Os planos dos defensores da reforma tributária são de aprovação, ao menos na Câmara, antes do período eleitoral.

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JOTA

Desde 1988, parlamentares conseguiram aprovar apenas mudanças pontuais no sistema tributário nacional

Congresso tem mais de 100 propostas ativas de reforma tributária

Desde 1988, parlamentares conseguiram aprovar mudanças pontuais no sistema -- e muitas tentativas de reforma tributária foram apresentadas