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Reforma tributária: comissão terá que enfrentar interesses distintos para aprovar texto único

Setores como serviços, comércio e agronegócio podem ser prejudicados com as propostas atuais – e devem se movimentar em 2020

Ao que tudo indica, 2020 será o ano da reforma tributária. A pauta une o Executivo e o Legislativo, em um esforço conjunto para que as alterações no sistema tributário finalmente aconteçam. Prova disso é a criação, em dezembro, de uma comissão mista para tocar o assunto na Câmara e no Senado.

A instalação, porém, é só o primeiro passo em uma estrada a ser trilhada até a alteração do sistema tributário atual, visto como custoso, complexo e ineficiente. Além da tramitação do assunto na Câmara e no Senado, outro desafio será lidar com os diferentes interesses em torno da alteração nas regras de tributação, que muitas vezes podem ser antagônicos.

Parte desse desafio pôde ser visto em 2019: os estados, preocupados com uma eventual perda de arrecadação e autonomia, se organizaram para tentar alterar uma das propostas de reforma em tramitação, a PEC 45, apresentada pelo deputado Baleia Rossi (MDB-SP). Outro exemplo foi a movimentação em torno da manutenção da Zona Franca de Manaus em um cenário pós-reforma, assunto que foi alvo de pelo menos nove emendas à PEC 45.

Neste ano, outras disputas setoriais tendem a tomar espaço. Nas propostas atuais, setores como o de serviços e o comércio tendem a sair prejudicados, já que as alterações no sistema tributário poderiam resultar em uma carga tributária mais pesada que a atual. Setores que encaram uma carga tributária elevada atualmente, como a indústria, por outro lado, seriam mais beneficiados.

Há, ainda, a incógnita em torno da proposta de reforma do governo. Desde o começo de 2019 a equipe econômica afirma que prepara um texto, porém, por enquanto, nada foi enviado ao Congresso. A instalação da comissão mista, entretanto, poderia abrir mais espaço para o diálogo entre o Executivo e o Legislativo.

Os esforços para criar um texto único da reforma podem esbarrar também em divergências entre as propostas atuais. Exemplo é a possibilidade de inclusão do ICMS e do ISS na reforma, proposta a que o ministro da economia, Paulo Guedes, se diz contrário. Os impostos, porém, constam na lista de tributos que seriam unificados tanto na PEC 45 quanto na PEC 110, apresentada por Davi Alcolumbre (DEM-AP).

COMISSÃO MISTA

Anunciada em 18 de dezembro de 2019, a comissão mista da reforma tributária já tem presidente e relator, mas ainda não há indicação dos nomes dos 15 parlamentares de cada Casa que serão destacados para construção de um texto comum, ou mesmo se serão só 30 membros titulares, como dito pelo presidente Davi Alcolumbre quando do acordo.

A criação da comissão faz parte de um entendimento entre o Executivo e o Legislativo, que já vinha sendo alinhavada pelo menos desde novembro. A demora na criação se deu por conta da indefinição sobre quem seria o presidente e quem seria o relator. Câmara e Senado queriam a relatoria, mas por fim ficou definido que o senador Roberto Rocha  (PSDB-MA) será o presidente e o deputado Aguinaldo Ribeiro (PP-PB) será o relator. Rocha foi relator da PEC 110/19 no Senado e Aguinaldo é o relator da PEC 45/19 na Câmara.

A instalação deve ser somente em fevereiro, após o recesso. Líderes partidários precisam indicar os membros da comissão, e quando forem indicados ao menos 16 senadores (a comissão terá 30 membros), pode se eleger formalmente o presidente e indicar o relator. Só então começam a contar os 90 dias para a apresentação do texto final, com possibilidade de prorrogação por mais 90 dias.

Outro elemento importante, e que ainda não está definido, é que com a criação de um texto comum o governo pode não mais enviar uma reforma, já que se cria a possibilidade de apresentação das sugestões formalmente ao relator. Do ponto de vista político, essa desistência tira força do Executivo e empodera o Legislativo, porque a reforma não será a “reforma do governo”.

As possibilidades de tramitação do novo texto, porém, podem complicar o prazo originalmente anunciado pelo presidente do Senado, Davi Alcolumbre (DEM-AP) e pelo presidente da Câmara, Rodrigo Maia (DEM-RJ), no dia 18 de dezembro. Na época foi anunciada a votação da reforma no primeiro semestre de 2020.

Isso porque, caso o “texto comum” vire uma nova PEC, ele será numerado e enviado para a CCJ da Câmara, e após cinco sessões será emitido o parecer sobre a admissibilidade da matéria. Com o parecer votado, cria-se uma comissão especial, com prazo de dez sessões para a entrega de emendas. Há, então, a votação do parecer, e o tema vai para votação em dois turnos no plenário. Caso aprovado, o texto vai para o Senado.

Outra hipótese, que poderia acelerar o processo, seria a apresentação pelo deputado Aguinaldo Ribeiro de um texto comum na comissão especial da PEC 45/19. Isso “economizaria” a fase da CCJ e a fase da comissão especial de uma nova PEC, porém retiraria dos deputados o direito de apresentação formal de novas emendas.

DISSONÂNCIAS

Por mais que o objetivo da comissão mista seja buscar a unidade entre as propostas de reforma já apresentadas, encontrar um denominador comum pode não ser tão fácil quanto parece, mesmo com dois textos já apresentados ao Congresso.

Isso porque as PECs da Câmara e do Senado, apesar de, em comum, tratarem da unificação de tributos, propõem caminhos diferentes para tanto.

A primeira grande diferença está no número de tributos a serem unificados: a PEC 45, da Câmara, propõe a extinção de cinco tributos, enquanto a PEC 110, do Senado, indica a união de nove. O ministro Paulo Guedes, por sua vez, é contrário à ideia de mexer no ICMS e no ISS, que constam nos dois projetos no Congresso. O objetivo de Guedes é não tocar, em um primeiro momento, nos estados e municípios, fazendo uma “faxina” apenas nos tributos federais.

Outro tema possivelmente polêmico é a Zona Franca de Manaus. Estados e empresas são favoráveis à manutenção dos benefícios fiscais garantidos às companhias instaladas na região, porém a continuidade não está prevista na PEC 45, que extingue todos os benefícios fiscais. A PEC 110 prevê a continuidade da zona franca até 2073.

Há, ainda, a disparidade de interesses por parte das classes econômicas quando o assunto é reforma tributária. O setor de serviços, por exemplo, tende a ser prejudicado com as propostas de reforma em curso. Em setembro de 2019, durante uma fala na comissão formada para discutir a PEC 45, o representante da Confederação Nacional do Comércio de Bens, Serviços e Turismo (CNC) Bruno Pillar afirmou que com a aprovação da proposta o setor de serviços teria um aumento de carga tributária de 280%.

Isso ocorre porque atualmente o setor de serviços é tributado basicamente pelo ISS, que tem alíquota máxima de 6%. Outros setores, como a indústria, pagam tributos como IPI, Imposto de Importação e ICMS, com alíquotas superiores.

Outro setor que teme o aumento de tributação é o agronegócio. Durante a tramitação das PECs na Câmara e no Senado, pelo menos cinco emendas objetivavam garantir tratamento tributário diferenciado mesmo com a aprovação de uma reforma. Há, ainda, o temor de outros setores que seriam impactados pelo aumento da carga tributária dos  serviços, como o setor imobiliário.

E essas são apenas as discussões no Legislativo. Por estar previsto em PEC, o texto que sair do Senado não trará detalhes sobre a operacionalização do novo sistema tributário, assunto que deverá ser tratado em normas infraconstitucionais. Será aberto, assim, um novo capítulo de debates.


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