Guilherme Pimenta

Ano após ano, estados brasileiros elaboram orçamentos inflados, fazem uso de contabilidade criativa ou criam receitas extraordinárias para fechar as contas. O resultado dessas práticas, após a disputa entre os Poderes por uma fatia do orçamento público, costuma levar ao corte de verbas em serviços essenciais do Poder Executivo.
Em 2019, porém, alguns estados brasileiros começaram a deixar clara sua atual situação fiscal. Agora, ao enviar às assembleias legislativas leis de diretrizes orçamentárias deficitárias, alguns governadores demonstram a realidade do rombo das contas públicas.
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Nos últimos meses, estados como Rio Grande do Sul e Minas Gerais, por exemplo, apresentaram Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO) prevendo déficit de R$ 4,3 bilhões e R$ 11,3 bilhões, respectivamente, aos parlamentares estaduais.
O que era para ser uma situação normal, já que isso representa a situação fiscal real do estado, acabou chamando a atenção de economistas e da academia justamente pelo fato de isso não ter sido feito ao longo dos últimos anos no Brasil.
No caso do Rio Grande do Sul, a gestão do governador Eduardo Leite (PSDB) elaborou uma previsão de déficit para os próximos três anos. Em 2020, a LDO prevê um ingresso de R$ 62,1 bilhões em receitas, enquanto que, do outro lado, há a previsão de R$ 66,4 bilhões em despesas.
A situação fiscal da administração gaúcha se deteriorou ao longo dos anos, com aumento da dívida pública com a União e elevado gasto com pessoal, que hoje representa 77% da Receita Corrente Líquida (RCL) do estado. Especialistas apontam que a situação gaúcha foi agravada pela alta despesa com servidores inativos e pelo aumento de salários ao funcionalismo acima da capacidade da receita.
No final de maio, foi anunciado que a dívida pública alcançou R$ 73 bilhões em 2018 -- 86% deste montante se refere à dívida com a União. A situação só não é pior pelo fato de a administração estadual estar deixando de pagar R$ 200 milhões por mês ao governo federal referente à dívida pública graças a uma liminar conseguida no Supremo Tribunal Federal (STF), em 2017. Ou seja, um alívio de R$ 2,4 bilhões anuais. 
<blockquote class="jota-article__eye">“A ideia de mandar o projeto deficitário foi para mostrar que não conseguimos curar um problema se não há diagnóstico”, afirma ao JOTA a secretária do Planejamento do Rio Grande do Sul, Leany Lemos.</blockquote>
Segundo a secretária, além do caráter pedagógico, o projeto também visa sinalizar para o Tesouro Nacional que o estado está pronto para aderir ao <a href="http://www.tesouro.fazenda.gov.br/rrf">Regime de Recuperação Fiscal</a>. 
Neste regime, a União permite que os estados não paguem as dívidas por 6 anos, além de facilitar o acesso a créditos no mercado financeiro, desde que a administração faça ajustes e privatizações. “Precisamos tomar remédios que nem sempre serão doces”, diz Lemos.
A medida tomada, porém, está longe de ser trivial. Além de questionamento por parte de economistas e juristas sobre a possibilidade de se enviar um orçamento deficitário -- uma prática que poderia infringir a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) -- há pressão contrária por parte dos outros Poderes, como o Judiciário.
Neste ano, por exemplo, a Justiça já se posicionou de forma contrária ao projeto enviado pelo Executivo gaúcho. O principal questionamento está no fato de não terem sido chamados para discutir o orçamento, além do fato de o Executivo não prever reajuste para o próximo ano, o que deixa o orçamento congelado -- e com o mesmo valor de 2019.
<blockquote class="jota-article__eye">“O TJRS manifesta sua contrariedade com a elaboração de projeto da LDO e sua entrega à Assembleia Legislativa do Estado, sem que tivesse prévio conhecimento de seu teor para análise e colaboração, com ausência de qualquer reajustamento necessário, situação distinta do que ocorreu nos anos anteriores”, assinalou o Judiciário em nota.</blockquote>
Segundo a administração judiciária, “impõe-se sempre o ajuste prévio entre os Poderes, relativamente à elaboração da LDO, porque os mesmos são independentes e harmônicos entre si, observados os precisos termos constantes na Constituição Federal, o que macula o processo legislativo”.
<h3>Passado</h3>
No caso gaúcho, essa reação remonta ao ano de 2007, quando a gestão à época da governadora Yeda Crusius (PSDB) também tentou aprovar uma LDO com déficit. Após pressão do Judiciário, que ameaçou ir ao Supremo Tribunal Federal (STF) contra a medida, o Executivo recuou.
Na ocasião, para 2008, foi oferecido ao Judiciário um orçamento anual de R$ 1,2 bilhão, o que representaria R$ 200 milhões a menos quando comparado a 2007. À época, a Justiça afirmou em parecer que o projeto ia de encontro à “independência orçamentária” dos Três Poderes, sendo, portanto, inconstitucional.
<blockquote>“Foi a primeira vez que isso foi feito no Brasil”, conta o economista Aod Cunha, que era secretário da Fazenda do Rio Grande do Sul em 2007. “Mas a pressão foi grande, e acabamos recuando. Colocamos operações de crédito e fizemos ajustes por outros mecanismos, como aumento salarial zero”, explicou Cunha.</blockquote>
Economistas ouvidos pelo JOTA, incluindo membros da alta cúpula da equipe econômica do governo federal, afirmam que a atitude da atual gestão gaúcha serve para que o déficit fiscal seja resolvido entre os Três Poderes. Assim, o ônus não recai somente sobre o Executivo.
Isso porque, ao longo dos últimos anos, Judiciário, Legislativo, Ministério Público e Defensoria conseguiram garantir seus orçamentos -- a despeito das crises que assolavam os cofres públicos estaduais. Quando faltava dinheiro, o Executivo era responsável por pagar a conta, tendo que contingenciar em serviços que atingem diretamente a população, como saúde e educação.
<blockquote>“Há uma corrida natural do Ministério Público, Defensoria, Judiciário e Assembleia para inflarem o orçamento. Aí chega na execução orçamentária, e quem é a corda mais fraca? O Executivo, que reflete no contingenciamento da saúde e no atraso dos salários dos servidores”, critica Aod Cunha.</blockquote>
A intenção, porém, é que o cenário mude em 2020. “Dessa vez, todos terão de se ajustar. Quem pagava o ônus era o Executivo. Quando mandamos uma LDO realista, a conta será paga por todos os poderes”, avalia a atual secretária do planejamento gaúcha Leany Lemos.
<h3>Discussão jurídica</h3>
Economistas ouvidos pelo JOTA apontam, porém, que a atitude do governador pode esbarrar no <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm">artigo 4 da LRF</a>, que dispõe ser necessário haver equilíbrio, já no âmbito da Lei de Diretrizes Orçamentárias, entre despesas e receitas.
Por outro lado, dizem que a palavra “equilíbrio” é subjetiva, o que dá margem para interpretação de que o orçamento não precisa, necessariamente, fechar entre despesas e receitas.
“Na LRF, existe o princípio que o orçamento deve ser equilibrado. Mas por outro lado, o nosso ordenamento jurídico impede fabricação artificial de receitas, colocar na lei o que não vai se realizar”, disse a secretária Leany Lemos ao JOTA.
A interpretação de Leany Lemos é a mesma de integrantes da equipe econômica do governo federal. Nos bastidores, é dito que a atitude do governo gaúcho é louvável, pois explicita a situação das contas públicas. Ao mesmo tempo, caberia à Assembleia, agora, discutir corte nas despesas e distribuir o ônus aos três poderes.
Já a economista Ana Carla Abrão, ex-secretária da Fazenda de Goiás e atual sócia da área de Finanças, Risco e Políticas Públicas da consultoria Oliver Wyman, interpreta que a legislação não explicita que deve haver igualdade entre despesas e receitas. “Ela define que se persiga metas fiscais e elas sejam cumpridas”, disse.
Por outro lado, Ana Carla admitiu que causa estranheza, do ponto de vista contábil, quando um balanço não se equilibra quando confrontadas as receitas e as despesas. Ela ainda destaca que as vinculações obrigatórias do uso da receita estadual impede governadores de terem plena autonomia na escolha dos gastos. Atualmente, 90% do orçamento gaúcho é comprometido com gastos obrigatórios como saúde, educação e pagamento de pessoal.
“Mas isso não ocorre por leniência ou vontade do governador, se refere a uma impossibilidade”, ponderou Ana Carla. “Existe uma rigidez orçamentária que faz com que isso não seja possível, a não ser que se maquie o balanço.”
Quem concorda com a economista é o professor José Maurício Conti, da Universidade de São Paulo (USP), especialista em Direito Financeiro e <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/coluna-fiscal" target="_blank" rel="noopener">colunista</a> do JOTA.
<blockquote>“Em nenhum lugar está escrito que o resultado deve ser positivo”, interpretou o professor.</blockquote>
Para ele, quando a lei fala em equilíbrio, ela não quer dizer que o orçamento deva ser zerado entre receitas e despesas. “Tanto que no artigo seguinte, há um anexo que dispõe sobre prever a meta de resultado primário, que pode ser superávit ou déficit”, explicou Conti.
O problema na situação envolvendo o Rio Grande do Sul, analisou o professor, está no fato de o Judiciário não ter sido chamado para as discussões da LDO. Ele explica que cabe à lei de diretrizes estabelecer o teto orçamentário dos Poderes, que será definido posteriormente na Lei Orçamentária Anual (LOA).
Segundo Conti, o fato de o teto não ser estabelecido em conjunto fere o artigo 99 da Constituição Federal, que é claro ao dizer que “os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentária”.
Neste ponto, é possível haver uma judicialização da discussão no âmbito do STF.

Eduardo_Leite

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JOTA

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