Guilherme Pimenta

Estudo técnico da Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira (CONOF) da Câmara dos Deputados mostra que as emendas de relator do orçamento, figura criada em 2020 sob a rubrica RP9, já dominam mais da metade de todas as emendas parlamentares que constam no orçamento da União. Enquanto isso, as emendas de comissões temáticas têm perdido cada vez mais espaço: foram zeradas neste ano.
O estudo, elaborado pelo consultor da Câmara Paulo Bijos e publicado esta semana, adverte que o atual processo orçamentário opera "sob lógica preocupante": as emendas coletivas de comissão, que estão sendo esvaziadas, deveriam ser as principais - senão as únicas - no processo legislativo orçamentário.
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Segundo Bijos, as comissões temáticas conhecem, com mais detalhes, quais são os problemas e as necessidades de cada política pública, e por esse motivo reúnem melhores condições para propor emendas ao orçamento.
Atualmente, existem quatro tipos de emendas no ordenamento legislativo brasileiro: individuais (RP6), de bancada estadual (RP7), de comissão permanente (RP8) e, desde 2020, de relator-geral (RP9).
Há limites para despesas por meio das emendas impositivas individuais (cerca de R$ 16 milhões por parlamentar, por ano) e de bancada estadual (aproximadamente R$ 240 milhões por bancada, por ano).
<blockquote class="jota-article__eye">Já em relação às emendas de comissão e de relator-geral, não existe um limite.</blockquote>
Nos últimos oito anos (2014 a 2021), segundo dados levantados pelo consultor, as emendas de comissão alcançaram 18,1% de todas as emendas no orçamento de 2017, quando atingiram seu ápice. Na época, não existia – formalmente – a figura da emenda de relator-geral, conhecida hoje como “RP 9”.
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Desde então, as emendas de comissão estão perdendo espaço e apresentam trajetória de queda. Em 2020, elas já eram responsáveis por somente 1,4% de todas as emendas. Já no orçamento deste ano (2021), simplesmente não há nenhum real destinado para as emendas de comissão.
Segundo o autor do estudo, a situação é inédita no horizonte pesquisado, e revela uma "clara disfunção do modelo atual".
Enquanto isso, as emendas de relator-geral somam R$ 18,5 bilhões no texto sancionado deste ano, o que corresponde a 52% de todas as emendas parlamentares - no ano passado, o montante chegou a 62,1%. As emendas individuais e de bancada estadual, por sua vez, somam em 2021 R$ 9,7 bilhões e R$ 7,3 bilhões, respectivamente.
<blockquote class="jota-article__eye">"Um único ator [relator-geral] está concentrando o maior volume financeiro das emendas. As emendas de comissão, que deveriam ser as mais utilizadas, dado o conhecimento técnico das matérias, estão sendo esvaziadas, a ponto de terem sido zeradas em 2021", criticou Bijos em entrevista ao JOTA.</blockquote>
Neste ano, o relator do orçamento, senador Márcio Bittar (MDB-AC), chegou a cortar recursos de despesas obrigatórias para abastecer a rubrica das emendas de relator-geral (RP9). Após um imbróglio, o presidente Jair Bolsonaro vetou parte dessas emendas e enviou um PLN ao Congresso para recompor os gastos.
A proeminência das emendas de relator-geral, segundo Paulo Bijos, também traz um problema de transparência. Em entrevista, ele esclarece que a questão é antiga (remonta à década de 90) e, em seu estudo, cita as recentes reportagens do jornal O Estado de S. Paulo relativas ao chamado "Tratoraço", que indica que essas emendas são compartilhadas pelo relator por diversos parlamentares para dar base de sustentação ao governo no Congresso Nacional.
Para o consultor, o maior problema é de natureza conceitual. “Ao propor emendas nas mais diversas áreas de despesas, o Relator-Geral está exercendo papel que caberia às comissões. O orçamento público é examinado por área temática. À Comissão de Educação caberia propor emendas ao orçamento do Ministério da Educação", exemplificou Bijos.
O esvaziamento das emendas de Comissão, entende o consultor, se deve ao fato de que delas não atendem com facilidade a "interesses paroquiais". As emendas individuais, de bancada e de relator são utilizadas, tradicionalmente, para parlamentares turbinarem suas bases eleitorais com recursos públicos.
"Já as emendas de comissão, em tese, não devem limitar-se a interesse geograficamente circunscrito e, desse modo, não se configuram como os instrumentos mais orientados à alavancagem de votos", registra Bijos em seu estudo.
"Do ponto de vista da qualidade do gasto público, o esvaziamento das emendas de comissão é questão preocupante. São nas comissões onde se debatem as políticas públicas de forma colegiada e com mais profundidade", completa o consultor.
O consultor defende a alteração do modelo vigente, preconizando o fortalecimento das comissões temáticas no processo orçamentário.
"Desse modo haveria maiores chances de que o gasto autorizado fosse discutido em conjunto com as respectivas políticas públicas", escreveu Bijos. Com o trabalho focado nas comissões, o consultor avalia que também haveria maior participação da sociedade, principalmente por meio de audiências públicas.
<h3>Transparência nas emendas</h3>
Na última quarta-feira, o ministro do <a href="https://portal.tcu.gov.br/inicio/" target="_blank" rel="noopener noreferrer">Tribunal de Contas da União (TCU)</a> Raimundo Carreiro<a href="https://www.jota.info/tributos-e-empresas/mercado/tcu-transparencia-emendas-parlamentares-19052021" target="_blank" rel="noopener noreferrer"> apresentou comunicado</a> para determinar que a área técnica do TCU atue junto ao governo federal para garantir a “devida transparência da totalidade dos recursos alocados via emendas parlamentares”.
Além de cobrar mais transparência nas informações concernentes aos recursos, Carreiro demonstrou preocupação, principalmente, com o fato de as emendas parlamentares individuais poderem ser destinadas aos entes subnacionais por meio das chamadas “transferências especiais”, que dispensam a celebração de convênio e pertencem ao ente após a transferência, o que dificulta a fiscalização por parte da União.
No estudo técnico, Paulo Bijos demonstra a mesma preocupação. "Transferência especial permite que o parlamentar dê um cheque em branco ao ente subnacional. Esses recursos deixam de ser da União e passam a pertencer aos entes, que os aplicam livremente", disse o consultor.
Segundo dados de seu levantamento, os valores repassados pelos parlamentares por meio de transferências especiais saltaram de R$ 649 milhões em 2020 para R$ 1,9 bilhão em 2021.
"Retomando-se a discussão sobre custo de oportunidade, esse valor seria praticamente suficiente para viabilizar a realização do Censo Demográfico em 2021, cuja dotação foi inicialmente prevista em R$ 2 bilhões", assinalou Paulo Bijos no estudo.
O Censo não será realizado este ano por falta de previsão orçamentária.

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JOTA

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