Andrea Murta
Valentina Trevor
Bruna Borges
Com a transição de governo e o fim de ano legislativo, caiu vertiginosamente a chance de o presidente Michel Temer (MDB) cumprir a promessa de colocar de pé uma agência independente para aplicar a Lei Geral de Proteção de Dados (13.709/2018) – LGPD.
A lei, sancionada em agosto último e prevista para entrar em vigor em fevereiro de 2020, estabelecia a criação do órgão, mas esse ponto foi vetado por Temer por, constitucionalmente, a iniciativa ter de partir do Executivo. Agora, em uma corrida contra o tempo, diferentes setores do empresariado e sociedade civil estão empenhados em pressionar pela criação da agência antes da mudança de bastão para o governo de Jair Bolsonaro (PSL) – seja pressionando o Congresso a derrubar o veto do presidente, seja atuando para o envio rápido de uma medida provisória sobre o tema.
A Casa Civil confirma que há um texto para tratar do tema em análise na pasta. No entanto, não deu indicações oficiais sobre prazo de envio da proposta para o Congresso Nacional nem se será uma medida provisória (MP) ou projeto de lei.
O JOTA apurou que o texto em estudo pelo Executivo é realmente uma MP, mas a chance de aprovação ainda em 2018 é reduzida. De um lado, seria difícil incluir o tema na agenda do final de ano; de outro, a coordenação com o novo governo não aconteceu de fato, e parlamentares apoiadores do presidente eleito Jair Bolsonaro defendem tratar do assunto no próximo ano. O capitão da reserva ainda não tem uma base de apoio sólida no Congresso e esses aliados não são numericamente significativos, mas isso já vale como indicativo de prioridades do novo presidente.
Questionado pelo JOTA sobre a lei de proteção de dados e a possibilidade de instalar uma autoridade independente para reger sua aplicação, o ministro extraordinário da Transição, Onyx Lorenzoni (DEM-RS), afirmou na última segunda-feira (3/12) que esse é um assunto para as próximas semanas. “Em 15 dias vamos entrar na fase de decidir isso”, afirmou. Mas envolvidos nas negociações afirmam que essa demanda simplesmente não está no radar do novo governo, até porque discute a criação de cargos que ainda não existem – e a equipe de Bolsonaro estaria por enquanto focada em ocupar cargos já existentes.
Os riscos da não criação da agência são muitos. Sua ausência praticamente impede a aplicação da lei, que exige um corpo técnico para definir o que configura interesse legítimo no tratamento de dados, analisar potenciais exclusões, atuar em caso de descumprimento, calcular e aplicar multas e interceder nos muitos casos esperados de disputas futuras. Quanto mais demorar a criação da agência, menos se terá para adaptação. Alguns setores temem que a demora abra brechas até mesmo para modificações na própria lei, como aumento de exclusões e limitações à independência da futura agência.
Para empresas de tecnologia, o quadro é preocupante em parte devido à insegurança jurídica. Hoje, não se sabe nem a quem prestar contas, nem qual o resultado de um eventual problema, porque não há uma lei federal única regulando o uso de dados.
Há casos sendo tratados em Ministérios Públicos de vários estados – como Minas Gerais, São Paulo e o Distrito Federal -, com interpretações diversas do arcabouço jurídico existente. Em São Paulo, há até um projeto de lei (PL 598/2018) propondo a criação de uma autoridade de dados estadual – o que pode trazer atritos com a LGPD e ainda mais insegurança jurídica. E levantamento do JOTA identificou ao menos 10 projetos semelhantes pelo país.
E mesmo quando a LGPD chegar, a ausência (ou demora) na criação da agência de dados poderá manter um clima de incerteza.
De olho nisso, em novembro, a Associação Brasileira de OTT’s (Abott’s), que reúne distribuidores de conteúdo audiovisual) defendeu em nota a urgência na criação da autoridade de dados. “Para leis que já existem há décadas já há interpretações dúbias e às vezes até errôneas, imagina para uma lei nova e em um tema tão complexo como tecnologia, que evolui muito rapidamente”, afirmou ao JOTA Alexandre Britto, presidente da entidade.
Ele diz que vários de seus associados “estão segurando um pouco iniciativas (de adaptação à LGPD) por temor de, mesmo com a melhor das intenções, cair em alguma falha não identificada.” A Abott’s também está atuando em Brasília para tentar costurar algum acordo para implementação de uma autoridade de dados em 2018.
Agência independente?
Muitos dos interessados na criação da agência temem uma saída rápida via MP. Isso porque é possível que o desenho proposto na MP da Casa Civil não seja o de uma autarquia nos moldes do Cade, mas sim o de uma secretaria de dados, provavelmente subordinada à própria Casa Civil.
Essa secretaria seria capitaneada por cinco diretores com mandatos próprios, de forma a oferecer alguma independência. Mas “seria muito difícil garantir independência nesse modelo de secretaria, o que compromete a eficácia e neutralidade do órgão”, disse ao JOTA Laura Schertel, professora da UnB e diretora do Centro de Direito, Internet e Sociedade do IDP. “Como não se sabe ao certo o conteúdo da MP, o mais eficaz no momento parece ser a derrubada do veto, com a criação imediata da autoridade, conforme a previsão original da Lei.”
Também não se sabe se a MP da Casa Civil irá contemplar a criação do Conselho Nacional de Proteção de Dados, outro ponto vetado na lei original. O Conselho seria um órgão auxiliar formado por 23 representantes do governo, do setor privado e da sociedade civil com a responsabilidade de elaborar uma política nacional de dados para o Brasil. “Para nós, a questão do Conselho não é uma questão menor”, afirmou Bia Barbosa, do Intervozes (Coletivo Brasil de Comunicação Social). Segundo ela, apenas o conselho dá a “possibilidade de se ter um olhar multisetorial sobre algo que vai efetivamente afetar o funcionamento das empresas e os direitos do cidadão”.
Temores à parte, poucos dos envolvidos no tema atualmente acreditam que a Casa Civil enviará realmente a MP ao Congresso. Para começar, não há consenso dentro do governo em relação à agência. O JOTA ouviu repetidos relatos tanto entre empresários quanto entre membros da sociedade civil – e até do Congresso – de quem acredita que o Ministério do Planejamento, que teria revisado o texto, trabalhou para adiar o envio da MP. “Ao que tudo indica o Planejamento que estava segurando o assunto”, afirmou um empresário da área de comunicação. “Causou estranheza que o Ministério tenha feito um relatório para o governo de transição que não tocou no assunto da secretaria de dados, o que mostra pelo menos uma não priorização do tema”.
Não há, porém, confirmação formal sobre isso. O que é notório é que representantes do ministério pediram regras diferentes para o setor público durante a discussão da lei em si.
Além disso, há meses se ouve falar de disputas a respeito de quem abrigaria uma eventual secretaria de dados. A lei 13.709/2018 previa originalmente que a agência seria vinculada ao Ministério da Justiça. À época, porém, o ministro Gilberto Kassab afirmou que parte do governo queria vincular a agência a ao Ministério da Ciência e Tecnologia. Especula-se também que o Gabinete de Segurança Institucional (GSI), comandado atualmente pelo general Sérgio Etchegoyen – e a partir do próximo ano pelo general Augusto Heleno – tenha se interessado em englobar a agência, uma vez que teoricamente já trabalham na área de cybersecurity. Ao fim, parece que a corrente majoritária hoje dentro do governo é realmente a de inclusão do órgão na estrutura da Casa Civil.
Mas “o setor que acredita na MP hoje é extremamente minoritário”, disse Marina Pita, assessora de advocacy do programa Prioridade Absoluta do Instituto Alana. “Estamos vendo uma grande mudança de posicionamento, dentro e fora do Congresso, no sentido de não esperar mais e trabalhar pela derrubada do veto à agência”.
No Congresso, uma luta à parte
Nas últimas semanas, o governo recebeu várias manifestações pressionando para a criação rápida da agência de dados, como por exemplo carta enviada por entidades de defesa do consumidor. Nova manifestação, em formato de carta aberta, deve vir a público nesta terça-feira (4/12) por parte de uma coalizão da sociedade civil, academia e empresariado, incluindo a Associação Brasileira de Empresas de Tecnologia da Informação e Comunicação (Brasscom).
A maior parte dos membros da coalizão — mas não todos — já está atuando no Congresso para pressionar pela derrubada do veto, com esperança de que a renovada pressão de empresas sensibilize os parlamentares.
Mas essa aposta encontra uma barreira de difícil transposição: agora praticamente não há mais tempo hábil para se aprovar uma proposta no Congresso antes do fim desta legislatura.
De fato, alguns congressistas compraram a briga e se articularam para tentar derrubar o veto presidencial quando ele entrou na pauta da última sessão deliberativa do Congresso para apreciação de vetos no final de novembro. Deputados e assessores legislativos confirmam ao JOTA essa articulação. Mas os senadores ainda não concordaram em participar desse movimento concentrado na Câmara. Isso reduz as chances desse veto ser derrubado, porque para que isso ocorra é preciso apoio da maioria das duas Casas.
O assunto continuará a ser discutido nesta semana. Mas o movimento parece mais uma articulação dos parlamentares para pressionar o governo federal do que de fato uma tentativa efetiva de resolver a questão.
A criação do órgão fiscalizador foi excluída do texto da lei porque o Legislativo não pode propor a formação de autarquias que gerem novos gastos no Orçamento. Essa é uma prerrogativa do Executivo. E apesar de existir uma opinião legal de que a lei não teria vício de iniciativa _ uma vez que o texto seguiu os moldes de um projeto enviado pelo Executivo, ainda no governo Dilma Rousseff _ essa não é necessariamente a interpretação majoritária.
Ao menos em parte devido a isso, a Associação Brasileira de Emissoras de Rádio e Televisão (Abert), um importante defensor da criação da agência de dados, não apoia a derrubada do veto de Temer. Segundo afirmou o advogado especializado em comunicação e tecnologia Marcelo Bechara, diretor de relações institucionais da Globo, “o presidente Temer manifestou que faria a criação da autoridade e acreditamos que ele fará isso. Até porque a razão do veto dele tem fundamento. A posição da Casa Civil é legítima. A autoridade vai existir.”
Entrada em vigor pode ser adiada
Nem todos os afetados pela lei acreditam ser viável, ou mesmo desejável, acelerar a criação da agência de proteção de dados. Há grupos tanto do setor privado quanto do público que defendem inclusive que seja adiada a entrada em vigor da lei 13.709/2018, em parte por causa do curto prazo de adaptação em meio a tantas questões não resolvidas.
“Um dos aspectos a ver será qual dos ministérios poderia realmente atuar no campo das sanções a serem aplicadas aos que não seguirem as novas regras – além do aspecto técnico propriamente dito”, afirmou ao JOTA um representante do setor de saúde, um dos mais afetados pelas mudanças. “Por essas e outras e tendo em visto a entrada de um novo governo, todos apostam na postergação da aplicação da lei.”
Além de parte do setor de saúde, segmentos do setor bancário, algumas empresas de tecnologia, e vários órgãos públicos (incluindo representantes do Ministério do Planejamento, dos Direitos Humanos, da Justiça, da Fazenda, do Banco Central e mesmo da Controladoria Geral da União) haviam manifestado descontentamento em relação à LGPD, de acordo com os envolvidos.
O ministro da Justiça, Torquato Jardim, chegou inclusive a propor o veto integral à lei. Acredita-se que o maior temor dentro do governo seja de que a LGPD inviabilize a condução de algumas políticas públicas e oferecimento de serviços, devido às novas regras de armazenamento e compartilhamento de dados dos cidadãos. Outro fator de desestabilização seria o progresso do projeto de Cadastro Positivo. Aparentemente, os envolvidos temem que a lei dificulte a criação do cadastro, e por isso há pouca boa vontade em relação a manter a data em que ela passaria a vigorar.
Existe inclusive um movimento de alguns setores para pressionar, desde já, pelo adiamento da entrada em vigor da LGPD. O problema é que, se isso vingar, a insegurança jurídica continuará indefinidamente.