Até onde vai o poder de intervenção do Ministério Público, do Judiciário e outros órgãos de controle sobre os atos de um prefeito ou governador? Em um país conhecido pela insegurança jurídica e por alterações constantes de regras, seria função de promotores e juízes definir o escopo e a forma de implementação de políticas públicas, quando há indícios de que o Executivo se omite ou desafia princípios legais?
Fontes de conflitos constantes em diversos níveis de governo, essas dúvidas levaram o JOTA a analisar três casos recentes e emblemáticos que envolveram a cidade de São Paulo: o polêmico programa de ciclovias e ciclofaixas da gestão Fernando Haddad, a cobrança de medidas de combate a enchentes na capital feita pelo MP-SP, e a suspensão por mais de um ano da lei de reajuste do IPTU. Neles, especialistas chamam atenção para a possível interferência indevida desses agentes na seara administrativa.
Para Pedro Estevam Serrano, professor de direito administrativo da PUC-SP, a discussão sobre os limites de atuação dos órgãos de controle como MP, tribunais de contas e agências reguladoras, “é um grande debate que a cidadania precisa travar”. “Na época do regime militar não havia qualquer controle. Por isso foi importante dotar esses órgãos com a capacidade de limitar as ações do administrador", pondera Serrano.
Agora, porém, o advogado acredita que “o pêndulo foi para o outro lado”, com um cenário de “amplitude excessiva no campo de intervenção dos órgãos de controle". Um exemplo desse cenário, na visão de Serrano, foi a suspensão temporária, a pedido do Ministério Público de São Paulo, do programa de implantação de ciclovias da capital.
Na ação civil pública, a promotora de Habitação e Urbanismo da Capital, Camila Mansour Magalhães da Silveira, apontou falta de planejamento na definição das rotas de bicicletas, que, assim, prejudicariam a já estrangulada circulação de veículos e representariam uma lesão ao princípio constitucional da eficiência administrativa.
Ainda segundo a ação, a opção da Prefeitura de privilegiar o ciclista não levou em conta as características da cidade, que não seriam favoráveis ao uso da bicicleta como alternativa de transporte de massas. Na avenida Paulista, por exemplo, onde uma faixa exclusiva é construída no canteiro central, as ciclovias não seriam necessárias porque, segundo a Promotoria, já existiriam meios de transporte suficientes. “No contexto da cidade de São Paulo, as ciclovias e ciclofaixas só devem ser implantadas onde efetivamente existe demanda para esse modal”, diz trecho da ação, questionando a opção da Prefeitura pelas vias centrais, em detrimento das regiões periféricas, onde o uso de bicicletas seria maior.
Os argumentos da Promotoria convenceram o juiz de primeira instância, que concedeu a liminar, mas não o presidente do Tribunal de Justiça de São Paulo (TJSP), José Renato Nalini, que a cassou dias depois. Para Nalini, "não se pode equiparar a alegação de estudo deficiente, como quer o Ministério Público, à ausência completa de prévia avaliação do impacto”.
A decisão de Nalini, que permitiu a retomada das ciclovias e permanece até o julgamento de mérito da ação, foi acertada, segundo Serrano. "Quem tem que optar por fazer ou não ciclovias é o prefeito, que recebeu o mandato popular para fazer essa escolha – do meu ponto de vista, correta. O promotor e o juiz não podem substituir o administrador público que foi eleito para tomar esse tipo de decisão", defende o advogado.
Na opinião de Janaina Penalva, professora de direito constitucional da Universidade de Brasília (UnB), é preciso esclarecer o que são decisões de políticas públicas. "A ciclovia é claramente uma definição que compõe a política pública de transporte. Quem faz isso é o Executivo. O Judiciário faz controle de legalidade. Ou seja, ou a política viola a lei ou ela precisa ser acatada”, diz, acrescentando outro exemplo: “Se a presidente Dilma resolve priorizar políticas para deficientes, o Judiciário não tem nada com isso".
Papel constitucional
Ainda que a atuação dos órgãos de controle possa gerar conflitos, na maior parte das vezes ela é necessária e atende a um mandamento constitucional, segundo o promotor Cesar Luis de Araújo Faccioli, do Ministério Público do Rio Grande do Sul. “O agente político eleito tem plena legitimidade democrática para fazer escolhas em nome da sociedade que o elegeu. Isto não significa um cheque em branco divorciado de seu dever de estrita observância da ordem jurídica e dos princípios orientadores da boa governança", afirma Faccioli.
O promotor, que leciona no departamento de direito administrativo da Faculdade do Ministério Público (FMP) ressalta que uma das prerrogativas do MP é garantir a observância dos princípios que orientam e vinculam a atuação dos gestores públicas notadamente aqueles indicados no caput do artigo 37 da Constituição, nele incluído o princípio da eficiência”. “Mesmo a concepção arquitetônica de um projeto há de adequar-se à legislação, a partir de plano diretor”, comenta.
Faccioli admite, no entanto, que há casos de "equívocos e excessos de membros do MP", citando os casos de judicialização da saúde, no quais se exige a concessão de medicamentos e tratamentos especiais não previstos pelo SUS. "Contudo", pondera o promotor, "a exceção não pode ser transmudada em regra para sustentar entendimentos comprometidos com a busca do enfraquecimento das instituições de Estado".
Para ele, a judicialização excessiva da política e da gestão pública também é provocada por falhas e omissões dos agentes políticos.
Enchentes
Foi com base numa alegada omissão, por sinal, que o MP-SP ingressou em janeiro de 2014 com outra ação civil pública contra a Prefeitura de São Paulo, cobrando a implantação de um plano de combate a enchentes na capital.
A petição inicial, que ainda não foi alvo de decisão proferida pela Justiça, é de autoria de Maurício Antonio Ribeiro Lopes, também da Promotoria de Habitação e Urbanismo. No texto, foram indicados 442 pontos da cidade em que teriam havido alagamentos recorrentes entre 2005 e 2013. “Nós chamamos o poder público em todos esses anos, mas não houve avanço”, disse Lopes, à época. Ele também defendeu a tese de que a Prefeitura deveria ser condenada a pagar indenização a moradores afetados pelos alagamentos.
Na ocasião, o promotor foi contestado pelo prefeito Haddad, para quem faltaria “embasamento técnico” na ação proposta, uma vez que a cidade já contaria com um plano antienchentes em andamento, que previa intervenção em pelo menos 71 pontos críticos de alagamento.
Em fevereiro, a Justiça de São Paulo atendeu a outra ação, desta vez movida pela Defensoria Pública, e determinou que a Prefeitura realizasse obras contra enchentes nas proximidades de um conjunto habitacional em construção na região de Paraisópolis, uma das maiores favelas da cidade. A administração anunciou que recorreria.
A multiplicidade de órgãos habilitados a questionar administrativamente e judicialmente as políticas públicas também é um problema, segundo Cesar Faccioli, já que muitas vezes não há articulação entre eles. “A falta de harmonia de orientação entre os órgãos de controle é, sem sombra de dúvida, causa de redução da efetividade das administrações públicas, especialmente as municipais”, observa, citando, por exemplo, a “Rede de Controle”, uma iniciativa do MP gaúcho que busca coordenar a atuação dos órgãos de fiscalização em busca de consensos.
IPTU da discórdia
Outro caso recente de intervenção do Judiciário na esfera administrativa municipal em São Paulo ocorreu quando da aprovação pela Câmara dos Vereadores do projeto do Executivo que instituiria a revisão das Plantas Genéricas de Valores (PGVs) dos imóveis da cidade. A medida acarretaria em um aumento do IPTU de até 35% para imóveis comerciais localizados em bairros que se valorizaram na cidade, e representaria um ganho significativo de caixa para a Prefeitura. Por outro lado, bairros periféricos teriam aumentos menores ou até mesmo redução de imposto.
Bastante criticada por parte da população e do empresariado, a lei foi questionada na Justiça, desta vez não pelo MP, mas pela Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp) e pelo PSDB, partido de oposição à gestão Haddad. O argumento das duas agremiações foi o de que o aumento - em alguns casos em percentual muito superior ao da inflação -, afrontaria o princípio constitucional da razoabilidade.
Após uma batalha de liminares, a Corte Especial do TJSP decidiu, em dezembro de 2013, suspender o aumento no imposto para o ano seguinte. A Prefeitura recorreu da decisão, mas ela foi mantida pelo Superior Tribunal de Justiça e pelo Supremo Tribunal Federal. Só foi derrubada no julgamento de mérito pela Corte paulista, um ano depois. Com isso, deixaram de entrar cerca de R$ 800 milhões nos cofres municipais.
“Esse foi um caso absurdo de intervenção judicial na política”, diz Pedro Serrano. O advogado defende uma maior parcimônia dos juízes e desembargadores ao apreciar demandas como essa. “O que temos hoje é gente togada tomando decisões políticas, e não técnicas. A consequência disso são inúmeras obras paradas gerando prejuízos ao país”, continua.
Para Serrano, a legislação atual deixa os administradores públicos vulneráveis diante da Justiça, o que afasta pessoas bem intencionadas da política. “Um prefeito quando comete um deslize está sujeito a bloqueio de bens, suspensão de mandato e até prisão. Quando um juiz ou promotor faz o mesmo pode no máximo ser punido com uma aposentadoria com vencimentos”, critica.

Raging waters and murky

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JOTA

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