Guilherme Mendes

O pesquisador Fábio Kerche, que estuda o Ministério Público há pelo menos duas décadas, analisa que o governo de Jair Bolsonaro (PSL) não oferece riscos institucionais à existência e atuação do órgão.
O presidente, porém, pode moldar o MP à sua agenda de uma outra forma: simplesmente ignorar a lista tríplice enviada pelo órgão com sugestões para o próximo procurador-geral da República (PGR), cargo máximo do órgão e que atualmente é ocupado por Raquel Dodge.
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Não há previsão constitucional para que o presidente siga a lista apresentada pela Associação Nacional dos Procuradores da República (ANPR). "O marco desta mudança foi a iniciativa até mesmo informal dos governos petistas de indicar o mais votado da lista", afirmou o pesquisador.
<a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm#art128%C2%A73" target="_blank" rel="noopener noreferrer">O artigo 128 </a>da Constituição Federal prevê que a lista deve ser apresentada em âmbito estadual, mas não há a previsão no texto para que o ente federal também o faça. Assim, ela foi desconsiderada por Fernando Henrique Cardoso - que nomeou Geraldo Brindeiro durante seus oito anos de governo. Já Michel Temer selecionou Dodge, que embora estivesse na lista, não foi a mais votada.
A mudança na maneira de escolher o PGR influencia o funcionamento do órgão, avalia Kerche: a pauta do Ministério Público deixa de girar em torno de temas que interessam a própria corporação para atender a interesses do presidente e de seu governo. Essa postura menos discricionária do órgão é vista em países como Estados Unidos e Alemanha.
Kerche, porém, considera que o órgão atua com excessiva autonomia, e que este cenário não deve mudar em breve. "Não houve grandes mudanças neste sentido desde 1988, e não consigo ver mudanças num cenário próximo", afirmou.
Para isso, Kerche usa uma analogia com o sistema americano: com um MP ligado ao Departamento de Justiça local, um procurador especial, com poderes independentes, foi designado para investigar o escândalo sexual envolvendo o presidente Bill Clinton, no fim dos anos 1990. A liberdade do procurador foi tanta que hoje, com o governo de Donald Trump também na berlinda, o desenho não se repetiu: o atual investigador do caso, o ex-diretor do FBI Robert Mueller, ainda tem de prestar contas ao Departamento de Justiça
"O sistema não aguenta alguém com tanto poder e tanta independência dentro de uma democracia", pontuou. "Os americanos não aguentaram um procurador independente. Nós temos cerca de 16 mil", concluiu o pesquisador.
Leia a seguir trechos da entrevista:
O que a Constituição de 1988 representou para o Ministério Público como instituição?
<a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm" target="_blank" rel="noopener noreferrer">A Constituição</a> fez surgir um Ministério Público com muita autonomia, tanto em relação a outros Poderes e instituições externas quanto com cada promotor tendo muita autonomia interna. A Carta Magna também garantiu aos promotores muita discricionariedade em relação à ação civil, e um pouco menos desta liberdade em relação à ação penal.
É como se o constituinte tivesse dado autonomia ao MP, para que este fosse defensor dos direitos sociais de uma Constituição inovadora, mas com menos discricionariedade nas ações penais em que o órgão depende, em certa medida, da polícia e do Poder Judiciário. A partir do governo Lula o Ministério Público ganhou ainda mais autonomia.
Se a gente pode caracterizar a Constituição de 1988 como o momento da criação deste 'Novo Ministério Público', por falta de palavra melhor eu digo que a partir do Governo Lula se criou um 'Novíssimo Ministério Público'.
<blockquote class="jota-article__eye">Aqueles limites que a instituição ainda tinha, principalmente sobre a ação penal, no governo Lula deixam de existir.</blockquote>
O Ministério Público passa a ser discricionário não só na ação civil como também na ação penal -- e, por um julgamento do Supremo, capaz de investigar também. Foi se construindo, a partir do governo Lula, um <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/ministerio-publico" target="_blank" rel="noopener noreferrer">Ministério Público</a> muito mais independente, autônomo e discricionário.
O senhor já definiu o Ministério Público anteriormente, em <a href="https://www.anpocs.com/index.php/encontros/papers/23-encontro-anual-da-anpocs/gt-21/gt12-15/4960-fkerche-o-ministerio/file" target="_blank" rel="noopener noreferrer">artigos no início da sua pesquisa ainda nos anos 1990</a>, como um unchecked checker, isto é, um poder fiscalizador que não é fiscalizado. A situação permanece a mesma?
Isto ainda não mudou. Os governos petistas, na verdade, deram ainda mais autonomia neste sentido.
Como assim? Há paralelos em outros países?
Todas as democracias têm uma instituição responsável pela ação penal. E, generalizando, há três modelos de instituições, que nem todos chamam de Ministério Público. No modelo mais comum, que é o burocrático, o órgão responde ao governo, e é este governo quem decide e dá prioridades, como, por exemplo, se o narcotráfico ou o crime organizado serão investigados.
Caberá a este promotor implementar uma política pública decidida pelo governante. Este é o modelo mais comum, presente em âmbito federal nos Estados Unidos, na França e na Alemanha.
Há um segundo modelo, presente nos estados e condados americanos, que é o modelo eleitoral. O promotor é eleito, ou seja, presta conta para sociedade e não para o governo.
E há o terceiro modelo, que é o brasileiro, que é o independente ou autônomo. Em graus variados este é o modelo brasileiro, português e italiano. Há o desligamento dos outros Poderes de Estado, advindos de uma Constituição redigida depois de regimes autoritários, ganhando autonomia variada frente aos Poderes, o que dificulta os mecanismos de accountability.
Se em um modelo burocrático quem dá as prioridades é o governo, esta prioridade é menos clara e fica menos passível, por mecanismos mais cotidianos, de ser devassada pela sociedade e pelos políticos em modelos independentes.
Com o novo governo, há algum risco ao método de funcionamento do Ministério Público?
Acho que não, porque o Ministério Público é protegido institucionalmente. O que pode gerar uma mudança importante é a indicação do procurador-geral da República pelo presidente, seguida de aprovação do Senado, com um mandato. Isto foi uma decisão do constituinte e uma derrota do lobby do Ministério Público na época, que sempre quis a eleição direta.
O ex-presidente Lula aceitou a lista tríplice e sempre aceitou o primeiro colocado, assim como a Dilma. Antes, para que um procurador-geral da República continuasse sendo indicado ou reconduzido, ele deveria agradar o seu grande eleitor, que era o presidente. Agora ele precisava agradar os próprios colegas, o que inclusive muda a pauta do Ministério Público, que fica um pouco mais corporativa, com a defesa de interesse dos próprios procuradores da República.
Há sinalizações de que o Bolsonaro não observará a lista. Michel Temer começou isso um pouco - ele observou a lista, indicou a segunda colocada [Raquel Dodge], mas ainda manteve em parte a tradição. Então Lula, Dilma e Temer mantiveram o princípio da lista, e não há garantias de que o Bolsonaro fará isto.
<blockquote class="jota-article__quote jota-article__eye">Bolsonaro não observar a lista tríplice ou não se preocupar com o mais votado desta lista pode ser uma mudança importante, mudando toda a lógica</blockquote>
Fazer uma previsão da instituição como um todo é muito complicado. Instituição é algo que dá previsibilidade e molda comportamentos. E o modelo organizado no Brasil dá baixa previsibilidade e molda pouco o comportamento dos seus atores, por dar muita autonomia. Para você diminuir a liberdade de algum procurador ou promotor seria necessário mexer na Constituição, o que eu acho difícil.
Há algum marco temporal que indique que este modelo de escolha tenha chegado ao fim?
Na Constituição há previsão para que a lista tríplice dos Ministérios Públicos Estaduais sejam seguidas pelos governos de cada estado - mas não para o Ministério Público Federal (MPF). O MPF chegou a apresentar, por exemplo, lista tríplice para o Fernando Henrique Cardoso, mas ele ignorou a lista. Durante os seus dois mandatos ele conduziu ao cargo o mesmo procurador-geral da República, que ainda era chamado de 'o engavetador'.
<blockquote class="jota-article__eye">É da racionalidade do cargo: se você quer ser reconduzido tem que agradar o seu eleitor - que, na época do Fernando Henrique, era ele mesmo</blockquote>
O marco desta mudança foi a iniciativa até mesmo informal dos governos petistas de indicar o mais votado da lista. Aí, para continuar sendo reconduzido ou ver seu grupo perpetuado, o PGR passa a agradar seus colegas. Não é coincidência que esta atuação mais agressiva do Ministério Público em relação ao governo, e aos governos do PT, ocorre quando o procurador-geral se sente mais livre em relação ao presidente da República.
Como a Operação Lava Jato moldou o comportamento do Ministério Público em anos recentes?
A Lava Jato foi possível por causa da série de mudanças institucionais promovidas durante do governo do PT, e só foi possível porque os procuradores ganharam mais autonomia e discricionariedade depois dessa série de mudanças ocorridas nesse período e que permitiu que a Lava Jato existisse.
A Lava Jato cria o que eu não sei se é um padrão reproduzível, porque eu não tenho certeza se isso se reproduzirá em outras instâncias. Mas foi um marco para a instituição, que projetou estes atores para a cena pública. Ao discutirmos o futuro da procuradoria-geral da República, um dos possíveis candidatos que se especula pela imprensa é o próprio Deltan Dallagnol [coordenador da força tarefa da Lava Jato].
E há sinais de que ele esteja inclusive trabalhando nisso, estando muito mais contido em relação às denúncias sobre o governo. Em denúncias envolvendo governos anteriores, ele era muito mais atuante, inclusive sobre fatos que não diziam respeito à jurisdição dele.
É possível ver o recuo dele - e a imprensa está especulando isto como um indício de que ele busca se cacifar como candidato. Como a lista tríplice foi uma opção desde o Lula e mantida até pelo Temer, não significa que ela será mantida agora - mesmo que o Dallagnol não entre na lista tríplice dos seus colegas.
A Lava Jato foi bastante midiática, e expôs o Ministério Público para a sociedade. isso foi uma quebra de limites no papel do MP?
O Ministério Público sempre atuou de uma maneira muito forte nos meios de comunicação, e isso não é novidade. Desde a década de 1990, por exemplo, parte da estratégia, principalmente nos Ministérios Públicos dos estados, era obter uma condenação da opinião pública no lugar de uma condenação judicial.
<blockquote class="jota-article__eye">Em nossas pesquisas percebemos que quando os promotores sabiam que não iam conseguir a condenação judicial partiam para uma estratégia de publicizar as acusações, numa busca de auxílio pelo tribunal popular</blockquote>
É uma estratégia que se mantém.
No artigo em que <a href="http://www.scielo.br/pdf/ln/n105/1807-0175-ln-105-255.pdf" target="_blank" rel="noopener noreferrer">comparo a Lava Jato e a Operação Mãos Limpas</a> [operação italiana que desmontou parte da máfia local, e cujo alcance e métodos inspirou a Lava Jato no Brasil], concluo que tanto o Ministério Público como o sistema de Justiça como um todo perceberam que a disputa da opinião pública é importante.
Ter apoio popular para manter a operação em funcionamento é crucial. Isto também é fruto de um modelo institucional, que permite a esses procuradores chamarem coletivas [de imprensa], acusarem publicamente e, como eles quase não são passíveis de punição, mesmo que eventualmente as pessoas não sejam condenadas no futuro, com eles nada acontece.
Isto representa uma desvantagem para as defesas? 
A defesa, neste ponto, leva uma certa desvantagem. O procurador pode ir à público, pode acusar alguém, defender seu ponto de vista - e, se o que foi denunciado não se concretiza na hora do julgamento, este procurador não sofre qualquer penalidade.
É uma combinação de um modelo institucional que permite que isso ocorra, com uma possibilidade muito remota de que um procurador seja eventualmente punido ou condenado. Por outro lado, no caso específico da Lava Jato, eles identificaram e até aprenderam que a disputa pela opinião pública é muito importante para a estratégia de criminalização da política e da judicialização da corrupção. Faz parte da estratégia do MP.
O acordo judicial feito entre a Petrobras e o Ministério Público Federal, para que a empresa deposite R$ 2,5 bilhões na constituição de uma fundação de direito privado para desenvolver projetos de combate a corrupção, é um argumento para a sua teoria?
É um bom exemplo desta independência pouco comum, quando se compara o MP brasileiro ao de outros países. É no mínimo estranho: fazer uma gestão de recursos, neste volume. É um exemplo do Ministério Público que é muito independente na perspectiva comparada e que, ao longo do tempo, vai reforçando e construindo esta liberdade.
Quando você analisa os modelos de Ministério Público, tanto o criado na constituinte quanto o existente hoje, nota-se ao longo do tempo um ganho ainda maior de independência e discricionariedade. Não sei todos os detalhes deste projeto envolvendo a Petrobras, uma vez que ainda estão aparecendo, mas deve ser tema de algum próximo artigo meu, já que é um ótimo exemplo da independência pouco comum às agências responsáveis pela ação penal em democracias.
Quem perde em uma mudança estrutural na escolha do mandatário: o próprio Ministério Público, o presidente ou a sociedade?
É uma obrigação do presidente da República escolher o PGR. Foi isso o que a Constituição determinou, tem razão de ser esse modelo, e acho que o Lula ter aberto mão não foi o melhor modelo. Porque isto transforma a pauta para algo mais corporativo.
Mas há uma perda neste modo de escolher, porque o PGR tem o monopólio da acusação contra o presidente da República e seus ministros. Escolhendo alguém mais afinado, esta autonomia e liberdade para eventualmente processar um presidente ou um ministro será menor. Esta é a desvantagem desta forma de indicação, mas a vantagem é que a pauta da eleição passa a ser menos corporativa.
Em 2014, em um <a href="http://www.revistas.usp.br/revusp/article/view/87818/90740" target="_blank" rel="noopener noreferrer">artigo seu para a Revista da USP</a>, você citou como parte de uma 'agenda para o futuro' a necessidade de accountability do órgão. O Ministério Público vem avançando em questão de prestação de contas à sociedade, ou estas questões estão para ser resolvidas?
Estão para ser resolvidas, e confesso que estou mais pessimista. O que abriu uma certa expectativa de um instrumento de accountability mais ágil em relação aos promotores foi a criação do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), em 2004. Estou estudando mais o conselho, e isso [o aumento da accountability] não se comprovou.
Conselhos em democracias têm dois papéis: ou reforçam a accountability ou a autonomia. Pela formação do conselho - que tem, em sua maioria, membros do Ministério Público - ou pelo tipo de decisão que eles tomam, a minha conclusão é que o conselho reforça mais o segundo do que o primeiro. Não houve grande mudanças neste sentido desde 1988, e não consigo ver mudanças em um cenário próximo.
Há que se reconhecer que aumentou a transparência do Ministério Público, embora na comparação com o Judiciário ele se mostre ainda menos transparente. Mas accountability não é só transparência, mas também possibilidades de punir ou premiar atores por sua atuação. É positivo eu ficar sabendo o que o promotor está fazendo, mas a sociedade não tem instrumentos para punir ou incentivar tais comportamentos.

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JOTA

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Para o pesquisador Fábio Kerche, porém, o governo de Jair Bolsonaronão deve promover ameaças ao funcionamento do Ministério Público.