MEDIDA CAUTELAR EM FEDERAL

RELATORA IMPTE.(S) ADV.(A/S) IMPDO.(A/S) PROC.(A/S)(ES)

Vistos etc.

MANDADO DE SEGURANÇA 33.630 DISTRITO

: MIN. ROSA WEBER
:ADALBERTO SOUZA GALVAO E OUTRO(A/S) :BEATRIZ VERÍSSIMO DE SENA E OUTRO(A/S) :PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS :ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

Supremo Tribunal Federal

1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado por Adalberto Galvão e outros sessenta Deputados Federais contra ato do Presidente da Câmara dos Deputados, Eduardo Consentino da Cunha, ao colocar em votação, em 27.5.2015, a Emenda Aglutinativa no 28 à Proposta de Emenda Constitucional no 182/2007, não obstante a rejeição, pelo Plenário, no dia anterior, da Emenda Aglutinativa de no 22, ambas relativas à constitucionalização do financiamento privado de campanhas políticas.

Relata, a inicial, que, debatida a reforma política na Câmara dos Deputados, em Comissão própria, teve esta seus trabalhos encerrados, por deliberação dos líderes partidários, em 25.5.2015, antes da votação do Relatório Final. Novo texto, preparado por Relator designado para o Plenário, o Deputado Rodrigo Maia (DEM-RJ), Presidente da Comissão Especial dissolvida, teria sido apresentado em 26.5.2015 aos parlamentares para votação individualizada, item por item. Um dos pontos específicos desse Substitutivo, referente ao financiamento de campanha, seria o acréscimo de um § 5o ao art. 17 da Constituição Federal, com expressa permissão aos partidos políticos de recebimento de doações de recursos ou bens de pessoas físicas ou jurídicas. Submetida, contudo, ao Plenário, em 26.5.2015, a Emenda Aglutinativa no 22/2015, que unia ao Substitutivo – em que previstas doações de pessoas físicas e jurídicas apenas aos partidos políticos – proposta contida na Emenda no 5/2015, em que facultado, ainda, o financiamento de pessoas físicas e jurídicas aos candidatos. Segundo a impetração, o Presidente da Câmara, autoridade apontada como coatora, teria informado ao Plenário que a votação dessa Emenda Aglutinativa tornaria prejudicado o exame das propostas anteriores (Substitutivo e Emenda no 5/2015).

Ainda a teor da peça de ingresso, rejeitada a Emenda Aglutinativa no 22 pelo Plenário da Câmara dos Deputados em 26.5.2015, no dia seguinte, 27.5.2015, foi submetida à votação – e aprovada - nova Emenda Aglutinativa ao Substitutivo, a de no 28, de autoria do Deputado Celso Russomano, autorizando o financiamento privado de pessoas físicas e jurídicas aos partidos políticos e o financiamento privado apenas de pessoas físicas aos candidatos.

Forte nesses dados, apontam os impetrantes três inconstitucionalidades:

(i) violação do art. 60, § 5o, da Constituição Federal, por afronta ao devido processo legislativo de emendas à Constituição, a autorizar o controle jurisdicional pela via do mandado de segurança. Defendem já rejeitadas no dia anterior as proposições que vieram a ser aprovadas na sessão legislativa de 27.5.2015, em ofensa àquele preceito constitucional que veda seja objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa matéria constante de emenda rejeitada ou havida por prejudicada;

(ii) violação do art. 60, I, da Constituição Federal, porquanto a Emenda Aglutinativa no 28 teria natureza material de uma nova proposta de emenda à Constituição, a exigir número mínimo de subscrições (1/3), não observado. Sustentam que, constituindo as emendas aglutinativas proposições legislativas acessórias para unir diferentes propostas de modificação do projeto legislativo, com a finalidade de aproximar os objetivos em comum (inicial, fl. 22), e analisadas, no caso, proposições idênticas duas vezes – a proposta redigida pelo Deputado Celso Russomano teria apenas aglutinado ao art. 2o do Substitutivo a mesma Emenda no 5/2015 -, com a rejeição da proposição principal no dia anterior (art. 2o do Substitutivo) a vedar novo exame, a Emenda Aglutinativa no 28 materialmente só pode ser considerada uma nova Proposta de Emenda Constitucional, esgotado o objeto do Substitutivo em curso. Necessário, portanto, dar interpretação conforme ao Regimento Interno da Câmara dos Deputados para vedar a utilização de norma integrante de mesma Proposta de Emenda Constitucional em diferentes Emendas Aglutinativas, pois “se o conjunto cria normatividade diferente em partes isoladas, o conjunto deve ser objeto de nova PEC, e esta só pode ser processada se for proposta por 1/3 no mínimo dos integrantes da casa legislativa” (inicial, fls. 23-4); e

(iii) violação do art. 60, § 4o, II e IV, da Constituição Federal, no tocante ao tema das cláusulas pétreas, presente a ADI no 4650/DF, ajuizada nesta Suprema Corte pela OAB com o objetivo de questionar o financiamento empresarial de campanhas diante dos princípios republicano e democrático, e do direito à igualdade. Afirmam que Proposta de Emenda Constitucional a contrariar tais cláusulas estaria a permitir o imediato controle jurisdicional sobre o trâmite do projeto legislativo, legitimado todo o congressista a se insurgir contra a participação em deliberação afrontosa aos limites constitucionais de reforma pelo legislador derivado. Citados precedentes desta Suprema Corte, com exposição, ainda, acerca dos princípios constitucionais tidos por ofendidos, na esteira do discutido na ADI no 4650/DF, com o destaque de faltar à Emenda Aglutinativa no 28/2015 limitação ao volume de recursos passíveis de doação.

2. Os pedidos estão assim deduzidos:

“50. Diante do exposto, considerada a manifesta gravidade e excepcionalidade da situação descrita nos presentes autos, os impetrantes requerem, com fulcro no art. 7o, III, da Lei no 12.016/2009, que seja deferida liminar inaudita altera pars, para que seja imediatamente suspensa até o julgamento final de mérito deste mandado de segurança a tramitação da Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 182/2007, preservando-se o direito líquido e certo dos impetrantes em não ter que participar de deliberação sobre proposição conduzida de forma evidentemente inconstitucional.

51. No mérito, requer-se a procedência da ação e concessão em definitivo da segurança para que a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 182/2007 seja arquivada, preservando-se o direito líquido e certo dos impetrantes em não ter que atuar na discussão e votação de proposição conduzida de forma evidentemente inconstitucional. Alternativamente, considerando-se que as inconstitucionalidades objeto deste mandamus limitam-se ao processo de aprovação do acréscimo dos §§ 5o, 6o e 7o ao art. 17 da Constituição Federal, requer-se o arquivamento limitado ao escopo da Emenda Aglutinativa no 28/2015 da PEC no 182/2007 (inicial, fls. 39-40)”.

3. Por despacho de 03.6.2015, facultei à autoridade coatora informações antes do exame da liminar. Essas foram entregues pessoalmente, em audiência realizada na presença de lideranças partidárias, em 11.6.2015. Manifestou-se a autoridade coatora no sentido da total improcedência das alegações da inicial, porque edificada sobre premissa equivocada. Após lembrar os conceitos de emenda e de emenda aglutinativa, consoante o Regimento Interno da Câmara dos Deputados, afirmou rotineiro o procedimento por meio do qual a votação é iniciada a partir da emenda aglutinativa mais ampla, passando-se às de conteúdo mais estreito em caso de rejeição daquela, com amparo no art. 163, VI, do RICD, que prevê a prejudicialidade apenas das emendas idênticas à aprovada ou rejeitada anteriormente. A seguir, rebateu as inconstitucionalidades alegadas na inicial. Não haveria ofensa ao art. 60, I, da Constituição Federal porque permitida a apresentação individual de emendas aglutinativas e desnecessária a assinatura de no mínimo um terço dos Deputados Federais. Tratar-se-ia de praxe mais que vintenária do Congresso Nacional, questionada nesta oportunidade apenas em razão de irresignação circunstancial ligada ao mérito da Reforma Política em curso. Em relação ao art. 60, II, IV e § 4o, da Constituição Federal, repisou a impropriedade de questionamento acerca do teor material da Emenda Aglutinativa no 28. Não afrontado, por sua vez, o art. 60, § 5o, da Lei Maior porque a deliberação acerca de uma Emenda Aglutinativa não necessariamente esgotaria a matéria posta em votação. Assim, a rejeição de uma Emenda Aglutinativa, a representar uma alternativa de regulamentação de determinado tema, não acarretaria “o encerramento da tramitação da matéria, mas tão somente a apreciação da alternativa seguinte, conforme a ordem de preferência regimentalmente estabelecida” (fl. 16 das informações).

É o relatório.
Aprecio o pedido de liminar.

4. Objeto do mandado de segurança é o devido processo legislativo, sob a ótica da Constituição Federal. Embora bastante o relato da controvérsia para esclarecer que esta não diz com o exame do mérito das Emendas Aglutinativas votadas no Plenário da Câmara dos Deputados em 26 e 27.5.2015, entendo necessário reafirmar, em insistência acaciana, que a presente decisão não sugere, não antecipa, não indica, não emite nem favorece qualquer juízo de valor incidente sobre o teor material da Emenda Aglutinativa no 28. Igualmente não guarda relação com a sequência do julgamento da ADI no 4650/DF, por esta Suprema Corte.

Essa premissa é válida mesmo diante da alegação de violação do art. 60, § 4o, II e IV, da Constituição Federal, ou seja, ainda que considerado o argumento segundo o qual a Emenda Aglutinativa no 28, em razão do seu conteúdo, estaria a ofender cláusulas pétreas. Isso porque o mandado de segurança é instrumento hábil de ataque a ato de autoridade, que se diz coatora. Na presente hipótese, esse ato está consubstanciado na submissão, pela Presidência da Câmara dos Deputados ao Plenário daquela Casa Legislativa, da votação da citada Emenda Aglutinativa no 28, um dia após a rejeição de outra Emenda de mesmo conteúdo, no dizer dos impetrantes. O preciso delineamento do ato dito coator é essencial para que se estabeleça o alcance da pretensão. Portanto, ainda que a inicial busque também veicular, como causa petendi, elementos relacionados ao mérito do Projeto de Emenda Constitucional, é essencial pontuar que não está em análise Emenda Constitucional já perfectibilizada em dois turnos de votação por ambas as Casas Legislativas e devidamente promulgada. O contexto de toda a controvérsia, independentemente do prisma salientado pelos impetrantes neste ou naquele argumento, é o da atividade legislativa ainda em seu curso.

5. A decisão liminar em mandado de segurança é fruto de juízo de delibação – provisório e não definitivo, portanto – a respeito do mérito desse mesmo writ, considerado o pedido deduzido no feito. Tal assertiva reforça o quanto exposto no item anterior, no que diz com a delimitação estrita do objeto desta decisão: o pedido final tecido pelos impetrantes se resume ao arquivamento da PEC 182/2007 ou, ao menos, da Emenda Aglutinativa no 28/2015 da PEC no 182/2007, diante de supostos vícios procedimentais no curso de sua votação. Não está em jogo, enfatizo ad nauseam, o mérito do sistema de financiamento de campanhas eleitorais. Não está em jogo, diretamente, o conteúdo da Emenda Aglutinativa aprovada; mesmo que aparentemente se proponha discussão a respeito do mérito do Projeto aprovado, a inicial questiona o procedimento que levou a esta aprovação em primeiro turno de votação. A insurgência diz com a forma de aprovação da Emenda Aglutinativa no 28/2015 da PEC no 182/2007 em primeiro turno de votação na Câmara dos Deputados, e por isso se requer decisão desta Suprema Corte a respeito dessa forma de aprovação, tida como ofensiva ao processo legislativo constitucional.

6. Na mesma trilha, objeto da liminar no presente mandado de segurança se resume ao pedido de sustação do trâmite do Projeto de Emenda Constitucional consubstanciado na Emenda Aglutinativa no 28. O parâmetro normativo para o exame desse pleito é o art. 7o, III, da Lei no 12.016/09 (Lei do Mandado de Segurança), que prevê o deferimento de liminar suspensiva “quando houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida”. A presente decisão, portanto, se limita a averiguar a plausibilidade da tese e o risco de ineficácia do resultado final do provimento, dentro dos limites da causa de pedir (inconstitucionalidades na tramitação do Projeto) e do pedido de mérito (arquivamento das Proposições anteriormente citadas), em um juízo superficial e não definitivo a respeito da pretensão deduzida.

Estabelecidas essas premissas, analiso:

7.1. Afronta ao art. 60, § 4o, II e IV, da Constituição Federal, no que tange ao tema das cláusulas pétreas (democracia, igualdade e princípio republicano) supostamente violadas em razão do conteúdo material da Emenda Substitutiva no 28, conforme aprovada em primeiro turno pelo Plenário da Câmara dos Deputados.

Nesse particular, a causa de pedir relaciona os argumentos deduzidos pela OAB na ADI no 4650/DF que ajuizou neste STF, além do registro de ausência de diálogo entre as manifestações de Ministros desta Suprema Corte e a proposta aprovada pela Câmara dos Deputados, diálogo este alegadamente necessário como forma de buscar o aprimoramento institucional do sistema de financiamento de campanhas. O modelo adotado pela Emenda Aglutinativa aprovada em primeiro turno na Câmara dos Deputados, em resumo, não alteraria o status quo, reputado insatisfatório pelos impetrantes, e seguiria dando margem a abusos de poder econômico e imoralidades nas relações entre candidatos, partidos e financiadores de campanhas.

Não reconheço densidade jurídica suficiente à alegação de inconstitucionalidade, em juízo perfunctório. Embora cabível, em tese, o juízo de inconstitucionalidade material de projeto de Emenda Constitucional sob o parâmetro de controle fornecido pelas cláusulas pétreas, reputo indispensável – mormente nos estreitos limites cognitivos de liminar em mandamus – uma inconstitucionalidade manifesta, sob pena de indevida ingerência na atividade regular de outro Poder da República. Não é o que ocorre. As cláusulas pétreas são invocadas sob mediação de um julgamento deste Supremo Tribunal Federal ainda inconcluso. O parâmetro de controle trazido não é a Constituição Federal, mas precedente ainda não perfectibilizado. No ponto, a inicial se baseia em prognose jurisprudencial, fundamento insuficiente para o deferimento de medida liminar.

7.2. Violação do art. 60, I, da Constituição Federal (“A Constituição poderá ser emendada mediante proposta de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal”).

Dizem os impetrantes, em suma, que a Emenda Aglutinativa no 28 teria acrescentado conteúdo novo às Propostas de Emenda existentes. Com isso, haveria Proposta de Emenda Constitucional diversa, sem a subscrição do número necessário de Deputados Federais endossantes. Discorrendo sobre os diferentes tipos de emendas, conforme previsão regimental, requerem interpretação conforme do Regimento daquela Casa, “para se vedar a utilização de norma integrante de mesma Proposta de Emenda Constitucional em diferentes Emendas Aglutinativas”.

Neste exame preliminar, a suposta inconstitucionalidade não apresenta densidade jurídica suficiente. Explico:

(i) Não é possível estabelecer com a clareza necessária, em juízo perfunctório, que a questão levantada pelos impetrantes se insere no bojo da disciplina normativa do dispositivo constitucional supostamente violado.

Extraio do Relatório da Comissão Especial destinada a dar Parecer à Proposta de Emenda à Constituição no 182, de 2007, do Senado Federal, e Apensadas (Comissão Especial da Reforma Política), juntado aos autos como doc. 14 do processo eletrônico, que a PEC no 182/2007 capitaneia nada menos do que outras cento e cinquenta e quatro Propostas de Emenda à Constituição, cujos temas sugerem, em alguma medida, alterações relacionadas à modelagem política brasileira (doc. 14, fl. 1). O Relatório do Deputado Federal Marcelo Castro esclarece que a PEC no 182/2007 assumiu a precedência formal dentre todas as propostas “por ser de iniciativa do Senado Federal e se enquadrar na regra do art. 143, II, a, do Regimento Interno” (fl. 3). Agrupadas as proposições, prossegue o Relatório afirmando que “o subtema financiamento de campanhas eleitorais, tradicionalmente tema de legislação infraconstitucional, foi tratado somente na PEC no 352, de 2013” (fl. 30), apesar do grande número de PECs apensadas. A seguir destaca que tal PEC recebeu oito Emendas (EMC 18/15, EMC 5/15, EMC 22/15, EMC 27/15, EMC 30/15, EMC 31/15, EMC 41/15 e EMC 42/15, fls. 31-2), e que “de todas as emendas recebidas pela comissão especial, somente três não cumpriram a exigência de subscrição por, no mínimo, um terço dos Deputados – as de nos 14, 38 e 39, restando obedecido, pois, em todas as demais, esse requisito formal para tramitação” (fl. 37).

Tanto a PEC 352/2013 quanto a totalidade das Emendas a ela apresentadas, em conexão pelo tema, teriam assim obedecido ao quórum necessário de endossos parlamentares.

Na origem, portanto, os Projetos originários das Emendas Aglutinativas questionadas – quais sejam, o Substitutivo ao Relatório da Comissão Especial, conforme apresentado pelo Deputado Rodrigo Maia, e a Emenda no 5/15, de autoria do Deputado Afonso Motta – não se ressentem de vício formal relacionado ao art. 60, I, da Constituição Federal.

Emendas aglutinativas não se destinam a inovar em termos de proposições. Sua aplicação colima a fusão de propostas semelhantes e anteriores. É o que preceitua o art. 118 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, que transcrevo na fração de interesse:

“Art. 118. Emenda é a proposição apresentada como acessória de outra, sendo a principal qualquer uma dentre as referidas nas alíneas ‘a’ a ‘e’ do inciso I do art. 138.

§ 1o As emendas são supressivas, aglutinativas, substitutivas, modificativas ou aditivas.

(...)

§ 3o Emenda aglutinativa é a que resulta da fusão de outras emendas, ou destas com o texto, por transação tendente à aproximação dos respectivos objetos”.

As emendas aglutinativas operam, assim, no contexto da existência de duas proposições normativas anteriores assimiladas pela proximidade de seus objetos, fundindo-os por transação. São diversos os conceitos de Emenda Constitucional (este referente tanto à PEC que inicia o processo legislativo, quanto à sua eventual Emenda, ambas tributárias do endosso parlamentar no quórum constitucional estabelecido) e de Emenda Aglutinativa. Estas não necessitam de quórum especialmente determinado pela Constituição Federal; no caso de trâmite de Emendas Constitucionais, a exigência do art. 60, I, deve estar atendida pelas proposições normativas originais, quais sejam, aquelas sobre as quais porventura incide a aglutinação. As Emendas Aglutinativas são propostas nos termos do art. 122 do RICD:

“Art. 122. As emendas aglutinativas podem ser apresentadas em Plenário, para apreciação em turno único, quando da votação da parte da proposição ou do dispositivo a que elas se refiram, pelos Autores das emendas objeto da fusão, por um décimo dos membros da Casa ou por Líderes que representem esse número”.

O dispositivo constitucional ora versado não guarda relação de pertinência com o processamento de emendas aglutinativas, pois inconstitucionalidade por questão de quórum incide sobre as proposições legislativas originais, não sobre o procedimento de agregação.

Os impetrantes tratam do art. 60, I, da Constituição Federal no mesmo contexto em que discorrem acerca do art. 60, § 5o, ou seja, no sentido de que a inconstitucionalidade estaria demonstrada por razões de conteúdo – tanto na perspectiva de que haveria inovação material na Emenda Aglutinativa no 28, quanto a partir da identidade entre as duas Emendas Aglutinativas votadas com um dia de diferença. Requerem o reconhecimento de inconstitucionalidade na utilização supostamente desvirtuada das Emendas Aglutinativas. A alegação não diz, portanto, com a questão do quórum mas com as circunstâncias do caso, e por isso será abordada ao exame da suposta violação do art. 60, § 5o, da Constituição Federal, em item a seguir;

(ii) A possibilidade de interpretação conforme é própria do controle concentrado de constitucionalidade, e impertinente no âmbito do mandado de segurança. Neste, admite-se apenas declaração incidental de inconstitucionalidade quando o ato coator está fundado em lei inconstitucional a que a autoridade pública deu cumprimento. Não há como tomar uma ação por outra.

De qualquer sorte, o pedido parece, à primeira vista, reconhecer corrente, no âmbito do trabalho legislativo, a prática de aglutinação mais ou menos variável entre proposições normativas aparentadas por um tema específico. Se o pedido busca suprimir determinada interpretação do Regimento Interno no âmbito de um mandado de segurança, em que se exige demonstração de ato de autoridade pública causador de lesão ou de ameaça de lesão a direito líquido e certo, é de se supor que tal interpretação esteja sendo implementada ou que exista fundado receio de que o seja, na subsunção de fatos alcançáveis pela norma interpretada, por parte da autoridade coatora contra a qual oposto o pedido.

Portanto, o pedido é tendente a admitir, conquanto de forma velada, que o tema se achega às práticas legislativas de natureza interna corporis, referentes à organização peculiar do exercício da função típica que a Constituição confere ao Poder Legislativo.

A competência constitucional atribuída ao Supremo Tribunal Federal para o exame de mandados de segurança contra atos praticados por altos dignitários da República traz naturalmente à reflexão a questão dos limites da ingerência do Poder Judiciário sobre aspectos intrínsecos do exercício dos demais Poderes, por seus titulares. A separação dos poderes é condicionante necessária em qualquer discussão que envolva a judicialização de atos típicos de outro Poder, não se limitando o tema a uma visão estanque, ainda tributária da clássica rigidez de Montesquieu (que sequer admitiria, em visão ortodoxa, prerrogativas hoje consideradas inerentes ao Poder Judiciário, como o ‘judicial review’ desenvolvido a partir de ‘Marbury vs. Madison’). Ao contrário, as relações entre os Poderes têm sofrido alterações que, embora bem descritas pela doutrina (v.g., COMPARATO, Fábio Konder. ‘Ensaio sobre o juízo de constitucionalidade de políticas públicas’. In: Revista Brasileira de Informação Legislativa, ano 35, no 138, abr/jun. 1998, pp. 39-48; CAPANO, Fernando. ‘A leitura contemporânea da separação de poderes: desafio para a melhor efetivação das políticas públicas concretizadoras da Constituição’. In: Smanio, Gianpaolo Poggio e Bertolin, Patrícia Tuma Martins (orgs.). ‘O direito e as políticas públicas no Brasil’. São Paulo: Atlas, 2013, pp. 63-82; SADEK, Maria T. ‘Judiciário e arena pública: um olhar a partir da ciência política’. In: Watanabe, Kazuo e Grinover, Ada Pellegrini (orgs.). ‘O controle jurisdicional das políticas públicas’. Rio de Janeiro, Forense, 2a edição, 2013, pp. 1-32), requerem juízo crítico acerca de seus limites e condições.

Pautada por essa ponderação, tenho atuado nesta Corte com cautela. Avançar a análise judicial sobre a organização do exercício do Poder Legislativo pode representar usurpação. Nos termos do art. 108 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, esta “exerce a sua função legislativa por via de projeto de lei ordinária ou complementar, de decreto legislativo ou de resolução, além da proposta de emenda à Constituição”. Tenho aplicado a orientação tradicional desta Suprema Corte acerca da inviabilidade de reexame judicial das questões inerentes à atividade de cada um dos Poderes, porque de natureza interna corporis. Rememoro, v.g., o posicionamento que adotei no MS 31.475/DF:

“Na dicção do artigo 2o da Constituição da República, “são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”. Assim, em respeito à independência e observadas as respectivas competências estabelecidas no próprio texto constitucional, a jurisprudência desta Corte tem se orientado no sentido de que somente em casos excepcionais – em que descumprida determinação expressa da Constituição da República – é lícito ao Poder Judiciário exercer o controle da juridicidade da atividade parlamentar. Como assentou, com singular maestria, o eminente Ministro Celso de Mello, no MS 24.849 (DJ 22.6.2005), “não obstante o caráter político dos atos parlamentares, revela-se legítima a intervenção jurisdicional, sempre que os corpos legislativos ultrapassem os limites delineados pela Constituição ou exerçam suas atribuições institucionais com ofensa a direitos públicos subjetivos impregnados de qualificação constitucional e titularizados, ou não por membros do Congresso Nacional”. Não me parece seja o caso dos autos, em que a verificação de eventual afronta aos preceitos constitucionais invocados está ligada à prévia aferição da inobservância de normas regimentais do Congresso Nacional, a caracterizar, portanto, assunto interna corporis do Poder Legislativo.

Sob tal prisma, não procede, ao menos nesse exame perfunctório que é típico dos pedidos cautelares, a assertiva de violação de direito líquido e certo titularizado por membro de Comissão Parlamentar, na medida em que pretendem os autores, aparentemente, a revisão do mérito da decisão tomada por seus pares, sem apontar, de forma evidente, que tal decisão de mérito se encontra viciada por motivo outro que não a adoção de juízo de valor contrário ao que defendem os impetrantes. A pretensão, portanto – ao menos da forma como veiculada – representa uma tentativa de revisão do mérito de decisão soberanamente tomada em votação majoritária do colegiado.

Tampouco vislumbro afronta a direito constitucional da minoria em deliberação do colegiado cujos efeitos concretos estão a traduzir, quando muito, alteração do procedimento consoante deliberações anteriores da maioria.

Não identifico declinada, pois, no presente mandamus, questão estritamente constitucional e, nessa medida, apta a ensejar o seu exame em ação mandamental, consoante inúmeros precedentes desta Casa. Nessa linha, dentre outros, o MS 28.705, rel. Min. Ayres Britto, DJe 26.3.2010; MS 26.441, Pleno, rel. Min. Celso de Mello, DJe 18.12.2009; MS 30956, rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 22.02.2012”.

Tais considerações, nesse juízo preliminar, afastam a plausibilidade do pedido referente à inconstitucionalidade dos atos praticados, com base no art. 60, I, da Constituição Federal.

8. Violação do art. 60, § 5o, da Constituição Federal (“A matéria 13 constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa”).

Segundo os impetrantes, o financiamento de campanha por pessoas jurídicas teria sido objeto de deliberação em 26.5.2015, quando votada e rejeitada a Emenda Aglutinativa no 22. A deliberação do dia 27.5.2015, a propósito da Emenda Aglutinativa no 28, teria incidido, igualmente, sobre o financiamento empresarial das campanhas eleitorais. Diante da rejeição simultânea em 26.5.2015 pelo Plenário da doação empresarial direta a candidatos e a partidos políticos, e da aprovação no dia seguinte, da doação empresarial direta a partidos políticos, excluída a mesma hipótese quanto aos candidatos (a inicial, a fls. 19-21, não faz referência à doação das pessoas físicas para candidatos e partidos, muito embora tal possibilidade também tenha sido objeto das duas proposições), sustentam falso o argumento que distingue entre as duas Emendas Aglutinativas em foco. Defendem a tese de que o objeto da segunda, mais restrito, já teria sido alvo de deliberação no exame da primeira, mais ampla, e rejeitado na mesma sessão legislativa, com o que ofendido o art. 60, § 5o, da Constituição Federal.

Observo que os impetrantes abordam a inconstitucionalidade sob perspectiva estática. Propõem, em outras palavras, que se reconheça violado o art. 60, § 5o, da Constituição da República a partir do cotejo literal entre duas proposições normativas. Comparando os textos propostos, concluem que a primeira Emenda Aglutinativa, uma vez rejeitada, impediria a votação da segunda, porque contido, na primeira, todo o seu conteúdo. Nos moldes em que apresentada a irresignação, sobrelevaria, pois, uma relação de continência entre as duas proposições votadas sequencialmente, bastando o cotejo analítico entre os textos para evidenciar a inconstitucionalidade.

Parece-me, todavia, em juízo perfunctório, que o problema não se limita a esse prisma estático de abordagem, que o extrai de seu contexto natural, qual seja, o do processo legislativo em que inserida a controvérsia. Em um primeiro olhar, não se trata meramente de cotejar dois textos apartados de seus contextos e momentos de produção, mas de aferir se a autoridade dita coatora incidiu ou não em violação do devido processo legislativo. Processo envolve concatenação de atos no tempo. Devido processo, a correta concatenação desses atos. É isso que se perquire no presente mandado de segurança. A perspectiva estática do problema retira da presente discussão seu elemento essencial, apesar de nele, a rigor, estar fundado o direito alegado.

Tomar o problema pela perspectiva dinâmica do processo legislativo encontra amparo no precedente desta Suprema Corte que guarda maior aproximação com o presente caso. Trata-se do MS no 22.503/DF, Pleno, Redator para acórdão Ministro Maurício Corrêa, DJ de 06.6.1997, assim ementado:

“MANDADO DE SEGURANÇA IMPETRADO CONTRA ATO DO PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS, RELATIVO À TRAMITAÇÃO DE EMENDA CONSTITUCIONAL. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DE DIVERSAS NORMAS DO REGIMENTO INTERNO E DO ART. 60, § 5o, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRELIMINAR: IMPETRAÇÃO NÃO CONHECIDA QUANTO AOS FUNDAMENTOS REGIMENTAIS, POR SE TRATAR DE MATÉRIA INTERNA CORPORIS QUE SÓ PODE ENCONTRAR SOLUÇÃO NO ÂMBITO DO PODER LEGISLATIVO, NÃO SUJEITA À APRECIAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO; CONHECIMENTO QUANTO AO FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL. MÉRITO: REAPRESENTAÇÃO, NA MESMA SESSÃO LEGISLATIVA, DE PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL DO PODER EXECUTIVO, QUE MODIFICA O SISTEMA DE PREVIDÊNCIA SOCIAL, ESTABELECE NORMAS DE TRANSIÇÃO E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS (PEC No 33-A, DE 1995). I - Preliminar. 1. Impugnação de ato do Presidente da Câmara dos Deputados que submeteu a discussão e votação emenda aglutinativa, com alegação de que, além de ofender ao par. único do art. 43 e ao § 3o do art. 118, estava prejudicada nos termos do inc. VI do art. 163, e que deveria ter sido declarada prejudicada, a teor do que dispõe o n. 1 do inc. I do art. 17, todos do Regimento Interno, lesando o direito dos impetrantes de terem assegurados os princípios da legalidade e moralidade durante o processo de elaboração legislativa. A alegação, contrariada pelas informações, de impedimento do relator - matéria de fato - e de que a emenda aglutinativa inova e aproveita matérias prejudicada e rejeitada, para reputá-la inadmissível de apreciação, é questão interna corporis do Poder Legislativo, não sujeita à reapreciação pelo Poder Judiciário. Mandado de segurança não conhecido nesta parte. 2. Entretanto, ainda que a inicial não se refira ao § 5o do art. 60 da Constituição, ela menciona dispositivo regimental com a mesma regra; assim interpretada, chega-se à conclusão que nela há ínsita uma questão constitucional, esta sim, sujeita ao controle jurisdicional. Mandado de segurança conhecido quanto à alegação de impossibilidade de matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada poder ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa. II - Mérito. 1. Não ocorre contrariedade ao § 5o do art. 60 da Constituição na medida em que o Presidente da Câmara dos Deputados, autoridade coatora, aplica dispositivo regimental adequado e declara prejudicada a proposição que tiver substitutivo aprovado, e não rejeitado, ressalvados os destaques (art. 163, V). 2. É de ver-se, pois, que tendo a Câmara dos Deputados apenas rejeitado o substitutivo, e não o projeto que veio por mensagem do Poder Executivo, não se cuida de aplicar a norma do art. 60, § 5o, da Constituição. Por isso mesmo, afastada a rejeição do substitutivo, nada impede que se prossiga na votação do projeto originário. O que não pode ser votado na mesma sessão legislativa é a emenda rejeitada ou havida por prejudicada, e não o substitutivo que é uma subespécie do projeto originariamente proposto. 3. Mandado de segurança conhecido em parte, e nesta parte indeferido”.

Nesse precedente, impetrado o mandado de segurança por um grupo de Deputados Federais diante da rejeição de um substitutivo de PEC relativa ao Sistema da Previdência Social, com a apresentação e aprovação, a seguir, de uma emenda aglutinativa em que incluídos dispositivos do substitutivo rejeitado. Após longos debates em Plenário, que resultaram na reiteração da jurisprudência desta Suprema Corte a respeito da impossibilidade de judicialização de matéria interna corporis, foi enfrentada, e rejeitada, por maioria, a alegada violação do art. 60, § 5o, da Constituição.

Transcrevo excerto dos votos vencedores dos eminentes Ministros Celso de Mello e Sepúlveda Pertence, apenas no que diz com a abordagem dinâmica da controvérsia, de modo a reconhecer no trabalho desempenhado por outro Poder da República processo complexo de atos e juízos próprios:

“O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: (...) A mera repulsa parlamentar do substitutivo Euler Ribeiro, contudo, não pode ser equiparada à rejeição da proposta de emenda apresentada pelo Presidente da República, eis que esse ato de recusa congressional constituiu simples incidente processual cuja superação não tem o condão de gerar a extinção definitiva do próprio processo de reforma da Constituição.

Ao contrário, rejeitado o substitutivo, e subsistindo a proposição principal, teve sequência a tramitação do processo de reforma constitucional, considerada a proposta apresentada por iniciativa do Presidente da República, cuja apreciação, no entanto, foi precedida, nos termos do próprio Regimento Interno da Câmara dos Deputado, da análise da Emenda Aglutinativa n. 06, que fundiu os textos ou partes dos textos da PEC n. 33/95.

(...) há uma clara relação de acessoriedade entre a proposta principal e as emendas a ela oferecidas – emendas que sempre constituem simples incidentes do processo legislativo (...). ”.

“O SENHOR MINISTRO SEPÚLVEDA PERTENCE (PRESIDENTE): (...) Sem ir além das sapatas e adentrar o terreno do direito parlamentar, parece-me que uma câmara legislativa só rejeita uma proposição quando simplesmente a recusa, sem nada aprovar a respeito do tema: o substitutivo é sempre uma forma de aprovação da proposta, porém, em outros termos. (...)

Nem é razoável, com todas as vênias (...) espiolhar coincidências de conteúdo entre o substitutivo rejeitado, seja com a proposta original, seja com a emenda aglutinativa. A admissão dessa linha de raciocínio, a pretexto de dar aplicação ao art. 60, § 5o ou ao art. 67 da Constituição, levaria à total inviabilidade do processo legislativo, sempre que se tratasse de proposições complexas. Basta pensar na elaboração de um Código: é óbvio que sempre haveria, no substitutivo acaso preferencialmente rejeitado, numerosas coincidências com o projeto inicial.

(...) O processo legislativo é um mecanismo, em suas diversas fases, em seus diversos incidentes, é um esforço de alcançar a maioria necessária, mediante transações e acomodações recíprocas entre as correntes parlamentares, nas quais, muitas vezes, alterações pontuais, em alguns dispositivos, mudam politicamente o destino de uma proposta complexa.

A evolução mesmo desta polêmica iniciativa de reforma da Previdência Social está a evidenciar como há certos pontos sensíveis que, quando se somam, tendem à rejeição do todo. Basta, porém, que se substituam dois ou três desses pontos de discórdia para que se recomponha a perspectiva de uma maioria. Isso é do jogo parlamentar, do jogo democrático. Lei, na democracia, é sempre a lei possível, mediante as transações recíprocas que viabilizam a formação da maioria exigida” (todos os grifos nos originais).

Ainda nas palavras do então Presidente desta Suprema Corte, Ministro Sepúlveda Pertence: o processo legislativo está imbuído da intenção de se chegar ao melhor resultado legislativo dentro daquilo que se mostrar objeto de consenso parlamentar, no curso das votações. Às vezes, um único tópico é suficiente para provocar a rejeição inicial do todo. Opção contrária à democracia, conforme manifesta o precedente, estaria consubstanciada na supressão da possibilidade de análise das partes menores a partir da retirada do ponto problemático, e não o contrário.

Não olvido a existência de manifestações doutrinárias de peso como as de Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra Martins (“Comentários à Constituição do Brasil”. São Paulo: Saraiva, 4o vol – tomo I, arts. 44 a 69, 2a edição, 1999, p. 419) ao afirmarem que “se a nova proposta tiver nova redação, mas incluir matéria que foi rejeitada, este aspecto formal não garante eficácia à tramitação da proposta de emenda, na medida em que o constituinte, sabiamente, fez menção a ‘matéria’, o que vale dizer, o aspecto estrutural do projeto prevalece, para estes efeitos, em relação ao aspecto formal”.

A meu ver, ao invés de contradizer a orientação adotada pelo precedente MS no 22.503/DF, o magistério doutrinário citado reforça aquela perspectiva ao explicitar dois alcances diversos para o art. 60, § 5o, da Constituição Federal, a partir das condicionantes fáticas de cada caso concreto. De um lado, o precedente desta Suprema Corte descortina o trâmite de um único processo legislativo em suas fases, como ocorre no presente mandado de segurança. De outro, a doutrina compara dois processos autônomos de Emenda à Constituição, o primeiro terminado definitivamente e o segundo a ser iniciado, na mesma sessão legislativa. São hipóteses distintas, a diferençá-las a existência ou não de solução de continuidade no processo legislativo, e que podem levar a resultados variáveis quando confrontadas com o texto constitucional. Entendo, portanto, haver âmbitos específicos de aplicação do dispositivo constitucional versado, em face das circunstâncias de cada caso. A adoção de uma solução única, considerada em termos abstratos, poderia levar ao engessamento da atividade parlamentar, ausente fundada razão nas circunstâncias fáticas apresentadas.

Forte em tais premissas, analiso essas circunstâncias no caso concreto. Para tanto, retomo considerações anteriores a respeito da matéria de fato: a PEC no 352/13 era, no amplo espectro de cento e cinquenta e quatro PECs apensadas à de no 182/2007, a única a tratar de financiamento de campanha. Porém, foi objeto, na Comissão Especial destinada a analisar as propostas de reforma eleitoral, de oito Emendas (EMC 18/15, EMC 5/15, EMC 22/15, EMC 27/15, EMC 30/15, EMC 31/15, EMC 41/15 e EMC 42/15), todas regulares em termos regimentais e constitucionais.

O Substitutivo do Relator da Comissão, Deputado Rodrigo Maia, assim dispunha, em seu art. 2o:

“Art. 2o. O artigo 17 da Constituição Federal passa a vigorar acrescido do seguinte § 5o:

‘Art. 17. (...) ...................................................................................................... § 5o. É permitido aos partidos políticos receber doações de

recursos financeiros ou de bens estimáveis em dinheiro de pessoas físicas ou jurídicas, devendo a lei estabelecer os limites máximos de arrecadação e gastos de recursos para cada cargo eletivo.’ (NR).

Não consta dos autos o teor literal da Emenda no 5/15, de autoria do Deputado Afonso Mota. Há, porém, descrição de seu conteúdo no relatório da Comissão Especial (doc. 14, fl. 31), abarcando financiamento público, privado e combinado. Além disso, em relação ao financiamento privado, a Emenda 5/15 o admitia proveniente de pessoas físicas e jurídicas, e a ser recebido por partidos e candidatos:

“EMC 5/15, do Sr. Afonso Motta, que admite financiamento de campanhas com recursos públicos, com recursos privados ou com a combinação de ambos, conforme decidido pelo órgão partidário competente; a emenda também dispõe que partidos e candidatos somente possam arrecadar recursos e efetuar gastos de campanha após a fixação, em lei, de limites para as doações de pessoas físicas e jurídicas, em valores absolutos e para as despesas com as campanhas de cada cargo eletivo”.

Por sua vez, a Emenda Aglutinativa no 22, votada e rejeitada em 26.5.2015, dispunha (doc. 17):

“Dê-se a seguinte redação ao § 5o do art. 17 da CF, constante da redação do art. 2o do texto oferecido pelo Relator quando da apreciação da PEC no 182/2007 e apensados:

‘Art. 17. ........................................................................................

§ 5o. É permitido aos partidos políticos e aos candidatos receber doações de recursos financeiros ou de bens estimáveis em dinheiro de pessoas físicas ou jurídicas, devendo a lei estabelecer os limites máximos de arrecadação e gastos de recursos para cada cargo eletivo”.

Resulta claro do cotejo entre a Emenda Aglutinativa no 22 e o art. 2o do Substitutivo do Relator da Comissão Especial que a expressão “e aos candidatos” foi fundida ao texto do art. 2o do Substitutivo a partir do que previsto pela Emenda no 5/15.

Rejeitada essa proposição, no dia seguinte foi aprovado o seguinte texto (doc. 25):

“Dê-se ao art. 17 da Constituição Federal, constante da redação do art. 2o do Substitutivo apresentado pelo Relator, a seguinte redação:

‘Art. 17. ........................................................................................

§ 5o. É permitido aos partidos políticos receber doações de recursos financeiros ou de bens estimáveis em dinheiro de pessoas físicas ou jurídicas.

§ 6o. É permitido aos candidatos receber doações de recursos financeiros ou de bens estimáveis em dinheiro de pessoas físicas.

§ 7o. Os limites máximos de arrecadação e gastos de recursos para cada cargo eletivo serão definidos em lei.” (NR)

O § 5o do art. 17 da Constituição Federal, conforme proposto pela Emenda Substitutiva no 22, é idêntico à primeira parte do art. 2o do Substitutivo do Relator, Deputado Rodrigo Maia. A segunda parte do mesmo dispositivo original está transcrita, por sua vez, no § 7o, igualmente sem alteração de conteúdo, apenas com pequena adequação de forma.

Intercalado, a tais parágrafos, o § 6o, veiculando proposição derivada da Emenda no 5/15. Não se cuida, porém, da mesma derivação contida na Emenda Aglutinativa no 22, pois seu alcance é mais restrito, ao prever, apenas, financiamento de pessoas físicas a candidatos, excluídas, portanto, as pessoas jurídicas.

De todo o exposto, conformando os dados fáticos às premissas jurídicas estabelecidas ao longo desta decisão, concluo no sentido de reconhecer, sempre perfunctoriamente:

(i) as duas Emendas Aglutinativas (de no 22 e 28), comparadas às proposições originais que as ensejaram, fundiram por transação proposições normativas referentes a objeto similar, sem inovar, em sentido próprio, em conteúdo;

(ii) as duas proposições sequenciais resultantes das fusões realizadas não aparentam guardar identidade absoluta;

(iii) ao contrário, é possível vislumbrar rearranjo dos elementos aglutinados, porque reduzido o âmbito da aglutinação na Emenda Aglutinativa no 28; e

(iv) sob o prisma do processo legislativo, e com apoio na orientação firmada no precedente MS 22.503/DF, o procedimento adotado pela autoridade coatora aparenta estar apoiado no Regimento Interno da Câmara dos Deputados, de acordo com seu art. 163, que traz as hipóteses de prejudicialidade das proposições no decorrer das votações dos projetos legislativos.

Esse artigo, em linhas gerais, pode ser sintetizado em torno de três hipóteses, nenhuma delas aparentemente relacionada ao caso concreto: votação de projeto idêntico, reconhecimento de inconstitucionalidade de projeto semelhante ou aprovação de proposta contrária, verbis:

“Art. 163. Consideram-se prejudicados:

I - a discussão ou a votação de qualquer projeto idêntico a outro que já tenha sido aprovado, ou rejeitado, na mesma sessão legislativa, ou transformado em diploma legal;

II - a discussão ou a votação de qualquer projeto semelhante a outro considerado inconstitucional de acordo com o parecer da Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania; (Inciso com redação adaptada à Resolução no 20, de 2004)

III - a discussão ou a votação de proposição apensa quando a aprovada for idêntica ou de finalidade oposta à apensada;

IV - a discussão ou a votação de proposição apensa quando a rejeitada for idêntica à apensada;

V - a proposição, com as respectivas emendas, que tiver substitutivo aprovado, ressalvados os destaques;

VI - a emenda de matéria idêntica à de outra já aprovada ou rejeitada;

VII - a emenda em sentido absolutamente contrário ao de outra, ou ao de dispositivo, já aprovados;

VIII - o requerimento com a mesma, ou oposta, finalidade de outro já aprovado”.

Embora acertem os impetrantes quando afirmam que as duas Emendas Aglutinativas em questão fundiram elementos das mesmas duas proposições originais (Substitutivo do Relator e Emenda 5/15), a visão dinâmica do processo legislativo, em oposição à perspectiva estática da comparação simples de dois textos, concede amparo, em juízo de delibação, à votação de propostas em ordem de generalidade, da maior para a menor, demonstrada a ausência de identidade absoluta entre elas.

Portanto, não reputo presentes os requisitos necessários à concessão da liminar, afastado o reconhecimento da invocada inconstitucionalidade, neste exame preliminar da controvérsia. Reitero minha compreensão, externada em vários julgados, à luz da independência e harmonia dos Poderes da União proclamadas no art. 2o da Lei Maior, de que a interferência do Poder Judiciário na pauta política do Poder Legislativo só se justifica na presença de manifesta inconstitucionalidade, que em juízo de delibação não reputo demonstrada.

9. Indefiro a liminar, sem prejuízo de exame mais acurado em momento oportuno.

10. Juntem-se as informações preliminares prestadas pessoalmente pela autoridade apontada como coatora, a quem asseguro o prazo de dez dias para que, se entender necessário, preste novas informações ou complemente as já fornecidas (arts. 7o, I, da Lei 12.016/09 e 203 do RISTF).

11. Após, vista ao Ministério Público Federal (arts. 12, caput, da Lei 12.016/09 e 205 do RISTF).

12. Publique-se.
Brasília, 16 de junho de 2015.

Ministra Rosa Weber Relatora

Decisão ministra Rosa Weber - MS 33.630 - Reforma política

Pedido indeferido de suspender votação no Congresso