Bruno Meyerhof Salama

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<p>Uma lei para regular o próprio mundo das normas? Ela existe no Brasil. É o decreto-­lei 4.657, de 1942. Nasceu como “Lei de Introdução ao Código Civil”, que os estudantes conhecem pela sigla LICC. Em 2010 ela mudou de nome, para estender sua atuação para além do campo civil. Mas foi só isto: um novo nome, com os mesmos artigos. Agora ela se chama “Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro”. Será que, com mais de 70 anos, ela basta para regular o atual mundo normativo, inclusive o público?</p>
<p>Um <a href="http://www.senado.leg.br/atividade/materia/detalhes.asp?p_cod_mate=121 664">projeto de lei muito recente (349/2015)</a>, apresentado pelo Senador Antônio Anastasia e redigido por Carlos Ari Sundfeld e Floriano de Azevedo Marques, entende que não. Por isso, invocando a necessidade de aumentar a segurança e a eficiência na aplicação do direito público, ele sugere a inclusão de 10 novos artigos na lei.</p>
<p>Quando a velha LICC surgiu, a ideia que predominava era a de que o Direito seria produto de um “legislador racional”, capaz de escrever na própria lei toda “sabedoria” necessária. O aplicador não teria muito que inventar porque era (na construção um pouco exagerada) mero “boca da lei”. Cabia­-lhe então fazer simples interpretações, e a LICC trata delas, mandando atentar “aos fins sociais e às exigências do bem comum” – art. 5º. Um legislador racional obviamente não produziria contradições: daí o aplicador ficar limitado a resolver as “aparentes” contradições. E mais: no caso de lacunas (sim, mesmo a legislação racional poderia ser “omissa”), valeria o disposto no art. 4º da LICC: bastaria recorrer à analogia, aos costumes e aos princípios gerais de Direito.</p>
<p>Essa concepção de Direito explica a exiguidade da LICC. Uma palavra sobre interpretação. Outra sobre omissões. E umas poucas normas sobre vigência e aplicação das leis civis no tempo e espaço. O eixo central do mundo jurídico estava no Direito Civil, daí falar-­se também na “era dos códigos”. O mundo jurídico estava assim retratado como se fosse simples. Só que hoje ninguém mais acredita em um mundo assim.</p>
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<p>O projeto de lei de Anastasia sugere um art. 20 para a LICC. Ele trataria das decisões judiciais, administrativas e controladoras (dos Tribunais de Contas, hoje ativos e interventivos) que se baseiem em “valores jurídicos abstratos” (que podem ser entendidos como princípios). É fácil entender a importância de uma norma desse tipo. Como hoje se acredita cada vez mais que os princípios podem ter força normativa – não só nas omissões legais, mas em qualquer caso – o mínimo que se pode exigir é que juízes e controladores (assim como os administradores) pensem como políticos. Por isso, a proposta é que eles tenham de ponderar sobre “as consequências práticas da decisão” e considerar as “possíveis alternativas” (art. 20, caput e § único).</p>
<p>O art. 21 do projeto traz uma medida de prudência básica: lembrar que os recursos do mundo são finitos (chamamos isso também de “reserva do possível”). Mas se o juiz (ou o controlador, ou o administrador) mudar as coisas, que pense em uma regra de transição (art. 22). Puro bom senso.</p>
<p>O art. 23 é honesto: já que aplicar o Direito é diferente de fazer subsunção – porque em tempos de estado social regulador não podemos mais nos dar ao luxo de viver com a fábula do “legislador racional” – então que se dê às autoridades o poder de negociar. Mas tudo com ordem, procedimento, e mais importante, com transparência. Daí, entre outras coisas, o projeto exigir “consulta pública” e “oitiva de órgão jurídico” como condição da celebração de compromissos.</p>
<p>É preciso reconhecer (como <a href="http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/8901">neste trabalho</a> de Mariana Pargendler e Bruno Salama) que atualmente há vetores de ordem ideológica, política e jurídica que levam o Judiciário a ter que se preocupar cada vez mais com consequências agregadas de suas decisões. E não apenas, como se pensava no passado, com a “lei no caso concreto” ou a “justiça entre as partes”. O projeto de Anastasia é consistente com essa tese, mas vai além. Ele traz implícita a ideia de que, para haver ordem, em vez de bagunça (que tem sido frequente), esse desenvolvimento histórico radical terá que ser organizado por meio de uma lei geral sobre aplicação do Direito. Dada nossa tradição jurídica, é um ponto de vista que pode fazer sentido.</p>
<p>Para prover segurança, o art. 24, inspirado na experiência da ação direta de constitucionalidade, cria a ação declaratória de validade de regulamentos e outros atos públicos, com efeitos erga omnes. Sua possível pertinência temática com a LICC é o fato de instituir um mecanismo para, reconhecida a validade, obter certeza quanto à vigência e obrigatoriedade de normas. É o reconhecimento de que os critérios gerais sobre vigência das normas, constantes do art. 2º da LICC, já não dão conta do recado.</p>
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<p>Por sua vez, o art. 25 do projeto reconhece que interpretações da lei criam incentivos prospectivamente. A decisão do juiz (e do controlador ou administrador) hoje sinaliza para as pessoas qual é o Direito vigente. Interpretações são, nesse sentido, normas – que podem, então, ser revogadas, desde que sem efeito retroativo, porque se não voltaremos à barbárie. O tema desse artigo, portanto, é a vigência no tempo das interpretações do Direito (a LICC sempre cuidou de vigência, embora em outros termos, pois se limitou à vigência dos diplomas legais em si). Em coerência com a doutrina, hoje popularizada, da “modulação de efeitos”, a proposta preserva as “situações plenamente constituídas”, em certos casos de revisão de atos na esfera judicial, controladora ou administrativa. A novidade é a adoção de critérios mais claros para identificar as situações a serem protegidas. Faz sentido e é útil.</p>
<p>A mesma inspiração e objetivos estão no artigo seguinte, que cuida da regularização de situação administrativa inválida. A autoridade que decreta a invalidade não pode mais, como no passado, fazer de conta que o Direito abstrato já tem as respostas sobre a preservação ou não de efeitos do ato inválido. É a autoridade quem tem que tratar disso, em todos seus detalhes, e o art. 26 fornece os critérios: a regularização tem de ocorrer “de modo proporcional, equânime e eficiente, e sem prejuízo aos interesses gerais, não se podendo impor, aos sujeitos atingidos, ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos”. Aqui, mais uma vez, estão reconhecidos e regulados o papel político do juiz e do controlador.</p>
<p>O art. 27 lida com o problema da incerteza do Direito. Será que comete ilicitude um agente público que adote uma interpretação depois rejeitada pelos controladores? Uma visão mais tradicional diria que sim: sempre que interpreta “erradamente” o Direito, o agente o violaria – pois o Direito, que é certo e completo, não comportaria esse erro. O projeto Anastasia diz que não é bem assim: responsabilização, só em caso de dolo ou erro grosseiro (ou seja, culpa grave). O Direito produzido hoje simplesmente não é capaz de propiciar toda essa certeza para os agentes públicos. Ele é relativamente mais incerto, e os aplicadores e controladores o estão construindo e reconstruindo todo o tempo. Só que, é isto que diz a proposta, quando da reconstrução, os novos conteúdos normativos não podem assombrar quem teve de tomar decisões no passado.</p>
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<p>Um último tema a destacar é o da produção de regulamentos administrativos. A LICC, focada que está nas leis em sentido estrito, ignora essa espécie normativa. Só que hoje em dia, em muitos temas (como regulação econômica e tributação), as normas gerais mais decisivas não estão exatamente nas leis. Estão nos regulamentos editados pela Administração Pública. O projeto de Anastasia considera fundamental que uma Lei de Introdução ao Direito ponha um mínimo de ordem, em âmbito nacional, na criação desses diplomas normativos, exigindo que ela seja feita com transparência e motivação, por meio de processos administrativos de consulta pública (art. 28). É algo que algumas agências reguladoras já fazem, mas não é obrigatório para todos os órgãos e entes da Administração, nem para todo o Brasil – e deveria ser. De qualquer modo, o projeto é prudente e realista pois, embora exija o processo de consulta, garante bastante flexibilidade procedimental e dá solução aos casos de urgência.</p>
<p>Os arts. 24 a 28 podem gerar uma boa discussão: serão eles próprios para uma “Lei de Introdução”, cujo conteúdo sempre foi mais restrito? O projeto de Anastasia entendeu que sim. Vivemos a era das policies, das leis instrumentais, do Direito como um elemento que “faz” coisas no mundo. Está morta a ilusão de que, com base em singelos critérios sobre vigência das normas abstratas no tempo e no espaço, aquele Direito do legislador racional seria capaz de evitar problemas. Se é assim, novas soluções gerais (isto é, não limitadas ao processo civil ou administrativo, ou só à esfera federal, mas de aplicabilidade efetivamente geral) são necessárias para obter certeza e estabilidade jurídica. E uma Lei de Introdução, que é nacional, seria um bom lugar para elas. É uma proposta inovadora, a ser considerada.</p>
<p>São ideias novas, que podem causar surpresa. Além disso, mexer na clássica “Lei de Introdução”, que fez a cabeça de tantas gerações de juristas, parecerá talvez uma heresia. Mas, em seu conjunto, as novas normas podem contribuir para aumentar a qualidade jurídica das decisões públicas no Brasil. Estamos precisando disso.</p>
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JOTA

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