Edoardo Ghirotto

A Consultoria Jurídica do Ministério da Justiça e Segurança Pública questionou, em manifestação datada de 5 de junho, a forma como os termos “relevância sistêmica” e “obrigações especiais” foram usados na concepção do PL 4675/2025, que estabelece a regulação concorrencial das big techs. Os conceitos são os pilares do projeto elaborado pelo Ministério da Fazenda e enviado ao Congresso em setembro.
O documento foi obtido pelo JOTA por meio da Lei de Acesso à Informação (LAI). O parecer foi aprovado pelo chefe da área de consultoria jurídica do Ministério da Justiça, Victor Epitácio Cravo Teixeira, em 12 de junho.
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Em nota, a Fazenda informou que o texto foi “debatido e validado em fórum técnico coordenado pela Casa Civil”, com participação de sete pastas, e que “os pontos de mérito do projeto, incluindo os temas que aparecem na documentação referida, foram discutidos e aprovados em sua redação final por todas as áreas participantes”.
A equipe econômica destacou que, após o processo, o Ministério da Justiça foi encarregado de ser o proponente do projeto de lei, subscrito pelas outras pastas no envio ao Congresso. O JOTA pediu uma posição ao Ministério da Justiça na quinta-feira (13/11), mas não obteve retorno até esta segunda-feira (17/11). Leia a íntegra da manifestação da Fazenda ao fim desta reportagem.
<h2>Questionamentos</h2>
Um dos apontamentos feitos pela consultoria jurídica da Justiça diz que o texto não conceituava “expressamente o que se entende por 'relevância sistêmica', expressão que parece constituir o núcleo do critério de designação". A relevância sistêmica, segundo o projeto de lei, pode ser entendida como o resultado da análise de critérios qualitativos e quantitativos que afetam a concorrência em diversos setores dos mercados digitais.
Para a consultoria do Ministério da Justiça, “é possível inferir um conceito funcional a partir das características exemplificadas” no texto para a relevância sistêmica. O órgão pontua, contudo, que a legislação exige que “atos normativos sejam redigidos com clareza e precisão”, e que “a ausência de definição pode, em alguma medida, comprometer a segurança jurídica da norma”.
Segundo o PL 4675/2025, a designação de empresas de relevância sistêmica será feita pela Superintendência de Mercados Digitais, uma nova área técnica que será criada na estrutura do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade). Após o processo de designação, a Superintendência poderá aplicar obrigações especiais a esses agentes econômicos, com o intuito de promover e proteger a concorrência nos mercados digitais.
O parecer da Consultoria Jurídica do Ministério da Justiça aponta que o termo “obrigações especiais” foi escrito como um "conceito indeterminado" e "parece conferir ao Cade margem considerável de discricionariedade para determinar obrigações futuras não expressamente previstas em lei".
“Embora a flexibilidade seja importante em mercados dinâmicos, juridicamente essa discricionariedade deve ser balizada por critérios claros e objetivos, ligados aos objetivos da lei”, apontou o órgão, que, no entanto, destacou que a análise deste caso era feita em “caráter estritamente recomendatório” por “envolver aspectos de natureza meritória”.
Na nota enviada ao JOTA, a Fazenda declarou que o projeto de lei “estabelece critérios objetivos” ao se referir à relevância sistêmica, incluindo um “conjunto de características econômicas típicas das grandes plataformas”, e que a solução está de acordo com as “boas práticas internacionais, como do Reino Unido e da Alemanha, ao combinar critérios claros com a flexibilidade necessária para que o Cade possa lidar com dinâmicas concorrenciais complexas e em constante evolução”.
A Fazenda manifestou que o texto reforça a segurança jurídica a partir das “garantias processuais de contraditório, ampla defesa, colegialidade e transparência em todas as fases do procedimento, tanto na Superintendência de Mercados Digitais quanto no Tribunal do Cade”.
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Ainda segundo a equipe econômica do governo, a determinação de obrigações especiais “segue rito processual claro, com instâncias delimitadas no projeto, e requer aprovação do Tribunal do Cade, assegurando a proporcionalidade e evitando discricionariedade excessiva”. A pasta declarou que a imposição das medidas têm a “finalidade exclusiva de promover a concorrência” e serão feitas “mediante justificativa econômica específica”.
“Esse mecanismo permite ao Cade atuar de forma mais eficiente, com soluções específicas e na medida do que é necessário para cada caso, evitando a imposição de ônus excessivo aos agentes econômicos”, informou o ministério.
<h2>Accountability</h2>
Em outro parecer, redigido pela Secretaria de Direitos Digitais, também subordinada ao Ministério da Justiça, há o registro de uma demanda para a Fazenda incluir a criação de um conselho de participação social na estrutura desenhada para o Cade no projeto.
O documento mostra que a Justiça cobrava a adoção de processos de accountability para a Superintendência de Mercados Digitais.
A manifestação, aprovada pela secretária de Direitos Digitais, Lílian Cintra de Melo, em 29 de maio, diz que a Justiça entendia ser necessário aproximar o funcionamento do Cade das regras previstas na Lei Geral das Agências Reguladoras, com um olhar especial para “comandos de transparência e controle social”.
Foi por esse motivo, disse a pasta, que surgiu o pedido para incluir no projeto de lei a criação de um conselho de participação social. A Fazenda, no entanto, optou pela adoção de audiências públicas “na elaboração normativa e após o parecer preliminar dessa unidade nos processos de designação de agentes econômicos de relevância sistêmica em mercados digitais e de determinação de obrigações especiais a esses agentes designados”.
A Secretaria de Direitos Digitais apontou que o texto da Fazenda atendeu, “mesmo que de forma atenuada, ao objetivo de elevar o controle social sobre a atividade do Cade”, mas não incorporou “a sugestão de institucionalizar maior transparência à rotina de fiscalização da nova Superintendência”.
A pasta ressaltou, por fim, que a não incorporação da sugestão não tornava a proposta da Fazenda inadequada. “Parece-nos que maior accountability possa ser cobrada da Superintendência de Mercados Digitais à medida que a unidade se desenvolva e a sua atuação ganhe o desejado vigor”, destacou a secretaria.
Conselhos de participação social são órgãos comuns às agências reguladoras. Lílian Cintra de Melo é, por exemplo, a presidente do Conselho Nacional de Proteção de Dados Pessoais e da Privacidade (CNPD), estrutura que exerce essa função na Agência Nacional de Proteção de Dados (ANPD).
Outra sugestão feita pela Secretaria de Direitos Digitais estipulava para a Superintendência de Mercados Digitais o dever de elaborar “planos de gestão anual e agendas de fiscalização e normatização”. A versão final do texto determinou apenas a obrigatoriedade de a nova superintendência publicar, “a cada exercício, a agenda de iniciativas e estudos prioritários” que estejam relacionados a suas competências. O projeto de lei prevê que o Tribunal do Cade terá de aprovar essa agenda, após consultar o Ministério da Justiça.
A Fazenda, em manifestação enviada ao JOTA, afirmou que a opção por audiências e consultas púlicas, tanto no âmbito do Tribunal do Cade, quanto da Superintendência de Mercados Digitais, “amplia o controle social, permitindo participação efetiva da sociedade civil nos processos de regulamentação, designação e determinação de obrigações especiais, ao mesmo tempo em que respeita a governança institucional do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência”.
Sobre a divulgação da agenda de iniciativas e estudos prioritários pela Superintendência de Mercados Digitais, a Fazenda informou que o texto “validado entre os ministérios optou por uma redação que acolhe os objetivos de ampliar a transparência e a participação efetiva, mas sem modificar a arquitetura institucional do Cade nem engessar procedimentos que devem manter certo grau de flexibilidade técnica”.
<h2>Preocupações Antigas</h2>
Os documentos corroboram reportagens publicadas pelo JOTA ao longo do processo de formulação do PL 4675/2025 sobre ressalvas que o Ministério da Justiça e a Advocacia-Geral da União (AGU) nutriam em relação ao empoderamento do Cade na área digital.
Em 25 de março deste ano, durante uma reunião ministerial, Jorge Messias chegou a levantar dúvidas sobre a arquitetura do processo no Cade (especialmente das dificuldades do governo para acionar o Conselho) e o histórico do comando recente da autarquia. Ricardo Lewandowski endossou o posicionamento do colega no encontro.
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Diante das preocupações levantadas pelas pastas, a versão final do PL 4675/2025 confere a certos órgãos e entidades da administração pública federal a prerrogativa de provocar a instauração imediata e vinculante de processos de designação de relevância sistêmica e de imposição de obrigações especiais aos agentes econômicos.
<h2>Tramitação</h2>
Há um requerimento de urgência pendente de votação na Câmara dos Deputados para levar a análise do PL 4675/2025 direto para o plenário. A medida é do interesse do governo, que espera acelerar a tramitação e evitar o desgaste inerente às comissões temáticas, mas desagrada empresas que possivelmente serão afetadas pelas obrigações estipuladas no projeto.
A votação do requerimento de urgência dependerá do presidente da Câmara, Hugo Motta (Republicanos-PB), que, nos últimos dias, ouviu apelos de frentes parlamentares para levar o projeto para a análise de uma comissão especial. O deputado Aliel Machado (PV-PR) já foi indicado por Motta como o relator da matéria.
Leia a íntegra da manifestação enviada pela Fazenda ao JOTA:
“O Projeto de Lei nº 4.675/2025 foi debatido e validado em fórum técnico coordenado pela Casa Civil, com participação do Ministério da Fazenda, Ministério da Justiça e Segurança Pública, Secom, MGI, AGU, CGU e SRI. Os pontos de mérito do projeto, incluindo os temas que aparecem na documentação referida, foram discutidos e aprovados em sua redação final por todas as áreas participantes. Ao final desse processo, o MJSP foi o proponente do PL 4.675/2025, tendo o submetido ao Ministério da Fazenda e demais ministérios, que o subscreveram para envio ao Congresso Nacional.
O PL 4675/2025 foi estruturado para fortalecer a atuação do Cade em mercados digitais, preservando sua autonomia como autoridade independente e, simultaneamente, incorporando mecanismos modernos de accountability, transparência e participação social nos novos processos voltados a grandes plataformas digitais.
A opção pelas audiências e consultas públicas, tanto no âmbito do Tribunal do Cade, quanto da Superintendência de Mercados Digitais (SMD), reflete esse equilíbrio. A regulamentação de aspectos relacionados aos processos de designação e determinação de obrigações especiais deverá ser precedida de consulta pública, com espaço para participação de qualquer interessado. Já no decorrer dos processos, a SMD deverá realizar audiências públicas em que qualquer interessado poderá enviar contribuições sobre os casos em análise.
Dessa forma, o modelo adotado amplia o controle social, permitindo participação efetiva da sociedade civil nos processos de regulamentação, designação e determinação de obrigações especiais, ao mesmo tempo em que respeita a governança institucional do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência. 
O PL também assegura transparência por meio de relatórios públicos de conformidade, que deverão ser elaborados pelas plataformas designadas e divulgados pela SMD para que toda a sociedade possa acompanhar a implementação dos novos mecanismos. Qualquer interessado poderá apresentar denúncia ao Cade em caso de descumprimento das obrigações. 
A SMD deverá, ainda, divulgar anualmente a sua agenda de iniciativas e estudos prioritários, que poderá ser acompanhada pela sociedade civil.
Assim, o projeto validado entre os ministérios optou por uma redação que acolhe os objetivos de ampliar transparência e participação efetiva, mas sem modificar a arquitetura institucional do Cade nem engessar procedimentos que devem manter certo grau de flexibilidade técnica. 
Quanto ao conceito de relevância sistêmica, o PL estabelece critérios objetivos, incluindo cláusula de faturamento anual mínimo (R$ 50 bi globalmente ou R$ 5 bi no Brasil) e um conjunto de características econômicas típicas das grandes plataformas digitais. Essa solução segue boas práticas internacionais como Reino Unido (DMCC) e Alemanha (Seção 19a), ao combinar critérios claros com a flexibilidade necessária para que o Cade possa lidar com dinâmicas concorrenciais complexas e em constante evolução. A segurança jurídica é reforçada por garantias processuais de contraditório, ampla defesa, colegialidade e transparência em todas as fases do procedimento, tanto na SMD quanto no Tribunal do Cade.
Sobre as obrigações especiais, o texto normativo apresenta um rol de medidas que poderão ser determinadas pelo Cade para o caso de cada plataforma designada, sempre com a finalidade exclusiva de promover a concorrência e mediante justificativa econômica específica. Esse mecanismo permite ao Cade atuar de forma mais eficiente, com soluções específicas e na medida do que é necessário para cada caso, evitando a imposição de ônus excessivo aos agentes econômicos. A determinação dessas obrigações segue rito processual claro, com instâncias delimitadas no projeto, e requer aprovação do Tribunal do Cade, assegurando proporcionalidade e evitando discricionariedade excessiva.”

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