Na última semana, alguns dos mais importantes nomes ligados ao serviço público na América Latina estiveram reunidos, na sede da Enap, em Brasília, na busca de subsídios para alimentar o que ex-presidente do Uruguai Pepe Mujica define como "esperança burocrática". As palavras de Mujica, transmitidas em vídeo, nortearam o XXIX Congresso Internacional sobre a Reforma do Estado e da Administração Pública, promovido pelo Centro Latino-Americano de Administração para o Desenvolvimento (Clad), evento que se revelou um grande debate sobre o papel do Estado - e de seus servidores - para fortalecer a democracia na região.

À frente dos trabalhos, a ministra da Gestão e da Inovação, Esther Dweck, que ocupa a presidência do Clad até 2026, e o secretário-geral da entidade, o uruguaio Conrado Ramos, com vasta atuação na administração pública e nas pesquisas sobre o funcionalismo. Na última quinta-feira, Ramos conversou com o JOTA e a newsletter Por Dentro da Máquina.

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Ao reconhecer a progressiva desconfiança da sociedade nas instituições, ele diz que prestar melhores serviços não é suficiente. É preciso fortalecer a democracia representativa; reduzir as desigualdades; e dar mais transparência às negociações salariais, o que reputa como fator essencial para restaurar a confiança nas instituições públicas. A seguir, a íntegra da entrevista.

Quais são os desafios imediatos para as pessoas que trabalham no serviço público hoje, especialmente em países como o Brasil, para aumentar a confiança da sociedade nas instituições?

Como disse Pepe Mujica, não há atalhos. A crise da democracia representativa é também a crise do Estado. A crise da capacidade do Estado de gerar políticas que tornem a sociedade menos excludente, reduzir as desigualdades, prestar serviços públicos universais que melhorem as condições de vida dos cidadãos, e isso é muito difícil num contexto de crise, uma crise de identidade. Como afirmou Michelle Bachelet, há uma mudança de subjetividades na opinião pública e na cidadania e, portanto, há uma crise do Estado em relação à confiança dos cidadãos nas instituições públicas. Isto não é fácil.

Isto não desafia apenas os atores políticos, desafia a burocracia pública. Mesmo as burocracias com determinados graus e níveis de maturidade relativamente profissional são confrontadas com a desconfiança dos cidadãos na sua capacidade de resposta. E as soluções não são simples.

É preciso insistir na democracia representativa. As soluções autoritárias são atalhos que não nos levam a lado nenhum. Insistir em partidos políticos fortes e não soluções autoritárias, onde os controles e equilíbrios são enfraquecidos em busca de um Executivo cada vez mais forte, cada vez mais poderoso, que não se deixa controlar.

Trata-se de um grande problema à margem do Estado de direito, das competências dos partidos e, ao mesmo tempo, de pensar em soluções a médio e longo prazo, em políticas de Estado. Como disse Bachelet, é muito importante que os atores políticos sejam estratégicos, que pensem a médio e longo prazo e não apenas a curto prazo, e que também se movam rapidamente enquanto houver legitimidade dos líderes políticos. Caso contrário, eles perdem legitimidade com o passar do tempo. Este é um tipo de reflexão.

Mas depois temos de compreender que as crises das instituições também têm a ver com as crises económicas, com os modelos de produção excludentes, sobretudo na América Latina, onde o modelo de produção não tende a diversificar a matriz produtiva, a ligar-nos às cadeias de valor internacionais que produzem empregos de qualidade. Como não há empregos de qualidade, os salários também não são bons. Portanto, isto leva a exclusões e estas exclusões estão também a matar as instituições de intermediação dos interesses dos cidadãos e de inclusão social.

Os ricos vão para umas escolas, os pobres vão para outras escolas. São tratados em hospitais diferentes, em hospitais para os ricos e em hospitais para os pobres. O mercado informal na América Latina está a crescer cada vez mais. Os sindicatos estão ficando cada vez mais fracos. O bairro era um espaço de integração das diferentes classes sociais, mas hoje são esferas de separação e não de inclusão.

E os problemas também tendem a ser transnacionais. Não podem ser resolvidos apenas pelos Estados nacionais. Portanto, bem, aí vê-se que o panorama é muito complexo.

O Pepe estava a falar de esperança burocrática. Estamos aqui para ver como podemos insistir em gerar mais integração, mais profissionalização dos serviços públicos e dos serviços civis. Ter novas ideias, pensar com novos quadros teóricos, utilizar tecnologias a favor da cidadania, com ética e inclusão, abraçando agendas identitárias, inclusivas e ambientalmente sustentáveis. Mas não é fácil. As soluções não estão à mão. E o fato de termos modelos de produção excludentes e instituições fracas, com pouca confiança dos cidadãos, gera um sistema muito desigual.

"Vejamos o caso de Bukele [Nayib Bukele, presidente de El Salvador]. A maioria dos cidadãos exigiu a questão da segurança. Não sei se El Salvador está a oferecer serviços públicos de qualidade, mas ofereceu um bem público, a segurança, mesmo à custa do Estado de direito. E tem um índice de aprovação de 95%. Por outras palavras, temos de analisar muito bem o que os cidadãos estão a exigir. Se é uma sociedade civil complexa, que exige coisas muito complexas, ou se é uma sociedade civil que, na realidade, está a exigir um único bem público."

Acredita que a prestação de bons serviços, de educação, saúde e segurança, vai permitir que a sociedade tenha uma melhor visão do serviço público ou não necessariamente?

É uma condição necessária, mas não suficiente. Sem melhores serviços públicos universais, não há possibilidades de melhor integração social, mas não é suficiente. Os países da OCDE têm talvez o nível mais elevado de prestação de serviços públicos e, no entanto, têm enormes problemas de confiança dos cidadãos. Esta mesma questão foi colocada num painel em Washington, co-patrocinado pelo CLAD, sobre o futuro da administração pública. E o moderador, que era britânico, fez exatamente esta pergunta. Como se explica o paradoxo de que nos países ricos há níveis tão baixos de confiança dos cidadãos no Estado? É um paradoxo.

Prestar bons serviços é necessário, mas não é suficiente. Precisamos de estudar não tanto o lado da oferta, mas o lado da demanda. O que é que os cidadãos estão a exigir?

Vejamos o caso de Bukele [Nayib Bukele, presidente de El Salvador]. A maioria dos cidadãos exigiu a questão da segurança. Não sei se El Salvador está a oferecer serviços públicos de qualidade, mas ofereceu um bem público, a segurança, mesmo à custa do Estado de direito. E tem um índice de aprovação de 95%. Por outras palavras, temos de analisar muito bem o que os cidadãos estão a exigir. Se é uma sociedade civil complexa, que exige coisas muito complexas, ou se é uma sociedade civil que, na realidade, está a exigir um único bem público.

Os agentes políticos e os funcionários públicos estão fazendo o dever de casa de saber qual é a exigência?

Penso que não o suficiente. Talvez na OCDE estejam fazendo uma investigação sobre as exigências dos cidadãos. Eu sei que alguns países da América Latina estão participando, pertencendo à OCDE, mas na América Latina não estamos fazendo esse tipo de pesquisa. Agradeço a pergunta porque é algo que falei com o Ministério da Transformação do Estado e da Digitalização de Espanha, que está iniciando este tipo de inquérito, e falávamos sobre a possibilidade de trazer uma análise deste tipo para a América Latina, o que seria necessário. Qual é a procura? Em que consiste esta procura? Penso que é essencial compreendê-la, não para a seguir, não para responder imediatamente e adaptar a oferta a essa procura, mas pelo menos para a compreender.

Até porque ela pode ser difusa...

Exatamente! Não quero dizer que os Estados vão responder por mais repressão. O que as pessoas pedem, em última análise, é que se sintam mais seguras, como no exemplo que eu disse de El Salvador. Então, quais são as respostas do aparelho de Estado? E quando me refiro ao aparelho de Estado, é o aparelho de Estado no sentido moderno de governança, que a resposta não é dada apenas pelo Estado. Mas, de certa forma, é o Estado que tem a responsabilidade e as decisões vinculantes junto à sociedade civil. Portanto, continua a ser um ator privilegiado para dar uma resposta.

Muito se fala sobre a relação entre o controle e a capacidade de inovar em serviços públicos, a flexibilidade de agir diante de determinados problemas. Porém, no final, sempre será o servidor e a lei. Quando chegar o controle, a interpretação será dada pelo que está na lei, nas normas. Nesse contexto, como funcionaria esse espaço para inovação de que se falou também no Congresso?

No último encontro de inovação do Clad, este tema surgiu. Propuseram que os organismos de controle têm de estar nos workshops, no movimento de inovação, não podem ficar de fora porque, caso contrário, começam a existir dois mundos que não se ligam um ao outro. E sim, ligam-se. A burocracia pública, o direito administrativo, tem a obrigação de reduzir a incerteza, tem de gerar imparcialidade, o mesmo tratamento para todos, ou seja, o cidadão deve ser tratado de forma igual, sem olhar a quem está a ser prestado o serviço. Sempre sob determinadas condições, respeitando tudo. A prestação de serviços é tal e não pode haver margem para discricionariedade.

Mas os alemães, Niklas Luhmann, sempre falou de flexibilidade secundária. Pode haver margens de flexibilidade secundária. Portanto, isso não quebraria a cadeia de responsabilidade, de certa forma. É aí que temos de pôr os organismos de supervisão a trabalhar, para podermos ver como é utilizada essa flexibilidade secundária e para formar a burocracia na utilização dessa flexibilidade secundária. Não se trata de uma flexibilidade qualquer.

"Se eu me esquecer de levar o meu documento de identidade, bem, estou em apuros. Mas se estou fazendo um procedimento e me esqueço de trazer um cartão de saúde, e não estou a fazer algo que implique de forma substantiva com a saúde, então a flexibilidade é aplicada para dizer: 'bem, será dado um prazo para a pessoa apresentar o documento, mesmo digitalmente, mas o procedimento não é interrompido. O processo inicia-se. Este é um exemplo de flexibilidade secundária."

Me dê um exemplo dessa flexibilidade secundária?

No Uruguai, temos um famoso decreto, chamado Decreto 500, sobre o procedimento administrativo, que diz que o que o burocrata tem que atender quando está diante do cidadão é a materialidade do processo administrativo. Ou seja, ele tem que garantir que o espírito da norma seja cumprido. E a formalidade pode ser flexibilizada desde que o espírito da norma esteja a ser cumprido. Isto implica que o cidadão se esqueceu de trazer um papel, que era um requisito... E esse papel não é a essência do trâmite, a essência do procedimento.

Se eu me esquecer de levar o meu documento de identidade, bem, estou em apuros. Mas se estou fazendo um procedimento e me esqueço de trazer um cartão de saúde, e não estou a fazer algo que implique de forma substantiva com a saúde, então a flexibilidade é aplicada para dizer: 'bem, será dado um prazo para a pessoa apresentar o documento, mesmo digitalmente, mas o procedimento não é interrompido. O processo inicia-se.

Este é um exemplo de flexibilidade secundária. O burocrata tem que ser treinado com capacidade suficiente, treinado para poder interpretar a norma a favor do cidadão sem violar a norma, sem violar o espírito da norma.

Em relação à digitalização dos serviços do governo, quais são os desafios colocados para que isso seja um ponto de contato para melhorar a percepção da sociedade sobre as instituições? Essa revolução pode inibir a ideia de há funcionários públicos por trás desses serviços?

Apesar de ser um fenómeno presente, as manifestações são diferentes. A presença de trabalho intensivo, como na educação e na saúde, continuará a ser asseguradas pelas pessoas. Quando olhamos para a média dos welfare states com grande intensidade de mão de obra, 80% dos funcionários públicos trabalham na saúde e na educação e, talvez, na segurança. A polícia continua a ter contato com os cidadãos. O que quero dizer é que continuará a haver um estado de contato com os cidadãos. E outra coisa são os procedimentos digitalizados em linha.

Nestes procedimentos, é verdade que há menos interação entre a burocracia, a burocracia de rua, o burocrata de rua e o cidadão. E, por um lado, isso é muito positivo, porque o cidadão não tem de peregrinar por diferentes organismos públicos, mas pode fazê-lo conectado a partir de casa, o que torna tudo muito mais fácil. Mas há um problema que tem a ver com o fato de haver serviços, procedimentos, que precisam de empatia com uma determinada população. Os imigrantes, por exemplo. Digo isto por causa da minha própria experiência como bolsista de doutorado na Alemanha. Sentimo-nos muito desprotegidos perante uma burocracia que tem de falar uma língua que estamos a aprender, que é muito rigorosa. Eu queria empatia.

Qualquer um de nós também pode estar numa situação vulnerável e precisa de empatia da burocracia conosco para realizar determinados procedimentos. Talvez o que tenhamos de fazer seja multiplicar os canais de contato. Em outras palavras, se for possível, precisamos de uma multiplicidade de canais. Assim, aqueles que têm a facilidade, que estão felizes, a geração que está habituada a isso, os nativos digitais, preferirão isso para o resto das suas vidas. Mas talvez aqueles de nós que estão ficando mais velhos, aqueles que vão ficar cada vez mais desfasados do mundo digital... É difícil acompanhar os avanços numa certa idade... Eu tenho 60 anos, mas daqui a 10, 15 anos, provavelmente, não conseguirei manter a velocidade. Vou precisar de empatia para certos procedimentos. Por isso, não quebro a máquina do progresso, mas pediria uma multiplicidade de canais.

"A questão salarial - e a falta de transparência nas negociações salariais - é um fator importante de desconfiança da população. (...) É aí que temos um problema e é por isso que pedimos uma discussão muito sincera sobre esse assunto."

Muito se falou em carreiras mais transversais, mas no Brasil discutimos como enfrentar as múltiplas carreiras e as disputas corporativas que se tornam, muitas vezes, predatórias. Como essa realidade interfere nesse tipo de inovação?

Eu estive aqui um tempo atrás para fazer pesquisa. E percebi que o tema da carreira é muito importante. Eu acho que o governo do Brasil tem que repensar a lógica do que significa uma ocupação, uma profissão. Faz-se uma carreira numa profissão. Chamam-lhes carreiras transversais, mas na realidade o que estão a definir é uma ocupação. Analista de infraestrutura. Isso é uma profissão, com competências e perfis técnicos. Há os analistas de políticas sociais. Há perfis, competências, e isso é ótimo.

O problema é que a gente tem que fazer uma nova análise indutiva, estudando o que as pessoas fazem nos ministérios, contrastando com modelos teóricos que podem ser tirados de muitos lugares. Os que o Brasil já tem, os do Canadá, da Austrália...

Eu fiz essa reforma no Uruguai. Identifiquei 100 ocupações. São 100 ocupações. Eu dei um valor a essas ocupações. Um médico especialista não vale o mesmo que um arquiteto. Não é a mesma coisa. São atividades diferentes que valem coisas diferentes. Pessoas que têm formações diferentes também podem fazer a mesma coisa. Um analista orçamentário pode ser alguém com formação em economia, pode ser um cientista político especializado em análise orçamentária.

Então, eu acho que o Brasil não tem uma análise abrangente de quais ocupações poderia ter. Não tem uma valoração adequada de cada uma das ocupações para ver se aquela ocupação vale o mesmo num ministério que em outro. E comparar o valor das ocupações numa única linha salarial, de acordo com uma determinada metodologia. A OCDE tem várias metodologias. Conhecimento aplicado, autonomia na tomada de decisões, risco da profissão... E isso gera um valor. 300 pontos, 250 pontos... Este valor tem um correlato numérico no salário. O Brasil tem que fazer essa análise.

O que acontece é que os governos fogem desse tipo de análise porque elas são complexas. Há muitos vetos, e eles preferem não se envolver em reformas transversais muito complexas que afetam os interesses como um todo. Mesmo assim, tem de ser feito um modelo de migração para a nova estrutura salarial de acordo com as avaliações, o que implica modelos de simulação complexos e envolve negociações muito complexas com os sindicatos para evitar reclamações por violação de direitos adquiridos. Normalmente, há dinheiro envolvido.

Muitos países estão a iniciar este tipo de reforma. Não senti que isto esteja a ser considerado aqui. O problema é reconhecido, mas não está proposta uma solução abrangente. Ou, pelo menos, não vi uma solução global a ser considerada.

O governo do Brasil já tem muitos problemas, uma estrutura de coligação parlamentar muito complexa. Talvez as condições não sejam as corretas para se envolverem... Agora, se me perguntarem, acho que deviam avançar para este tipo de lógica. Identificar as profissões, valorizá-las e traçar linhas salariais de acordo com o valor da profissão. Eu resumiria tudo a uma palavra: racionalizar. Tornar as coisas verificáveis, claras e objetivas.

A Croácia está fazendo uma reforma deste tipo, muitos países estão iniciando este tipo de reforma. Não senti que isto esteja sendo considerado aqui.

Lidar com essa complexidade ajudaria a aproximar a sociedade do Estado e fazer com que ela tenha mais confiança nas instituições?

Estou absolutamente convencido que sim! Se eu tornar transparente a lógica do sistema salarial público, primeiro, o funcionário pode defender orgulhosamente o seu salário porque sabe exatamente como é que o trabalho público vai ser feito. E depois, se souberem exatamente o que fazem, compreendem como o seu salário é identificado através de certas dimensões de valor, isso pode ser defendido com confiança perante o público.

Em consequência, penso que isso contribuiria muito para restabelecer os laços de confiança com os cidadãos. Atualmente, os cidadãos não sabem por qual razão... Sentem que pagam muito, às vezes é verdade, às vezes não é verdade, mas não sabem porque é que lhes pagam ou se o que lhes pagam é justo.

E isto implica uma transparência fiscal que nem todos, a maioria dos ministros das finanças não está disposta a dar. E é aí que temos um problema e é por isso que pedimos uma discussão muito sincera sobre este assunto. Não sei se alguma vez o farão, mas estou convencido de que seria um passo fundamental para restaurar a confiança nas instituições públicas. Há uma série de coisas para além desta questão salarial, mas penso que esta questão e a falta de transparência nas negociações salariais é um fator importante de desconfiança da população.

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