NOTA TÉCNICA Nº 002/2016

Assunto: Projeto de Lei nº 4.850/2016

Ementa: Estabelece medidas contra a corrupção e demais crimes contra o patrimônio público e combate o enriquecimento ilícito de agentes públicos.

Autoria: Iniciativa popular (Art.61, § 2º da Constituição Federal) apresentado pelos deputados Antônio Carlos Mendes Thame (PV/SP), Diego Garcia (PHS/PR), Fernando Francischini (SD/PR) e João Campos (PRB/GO)Antonio Carlos Mendes Thame - PV/SP, Diego Garcia - PHS/PR, Fernando Francischini - SD/PR e João Campos - PRB/GO

Relator: Dep. OnixLorenzoni (DEM/RS)

A Federação Nacional dos Policiais Federais – Fenapef, entidade de representação nacional dos cargos da Carreira Policial Federal constituída dos cargos de Agente de Polícia Federal, Escrivão de Polícia Federal, Papiloscopista Policial Federal, Delegado de Polícia Federal e Perito Criminal Federal, elabora a presente Nota Técnica com o fim de subsidiar os debates parlamentares sobre o Projeto de Lei nº 4.850/2016.

1. O Projeto das “Dez Medidas Contra a Corrupção”, é um proposição de iniciativa popular, conforme estabelecido no § 2º do Art. 61 da Constituição Federal do Brasil, que resultou do trabalho conjunto entre o Ministério Público Federal e a sociedade civil, reunindo assinaturas coletadas em todas as Unidades da Federação do país.

2. O projeto foi apresentado na Câmara dos Deputados em 29 de março de 2016 pelos Deputados Antônio Carlos Mendes Thame - PV/SP, Diego Garcia - PHS/PR, Fernando Francischini - SD/PR e João Campos - PRB/GO, constituindo o Projeto de Lei nº 4.850/2016, que visa estabelecer “medidas contra a corrupção e demais crimes contra o patrimônio público e combate ao enriquecimento ilícito de agentes públicos”.

3. A Comissão Especial de Deputados destinada a proferir parecer ao Projeto de Lei nº 4.850/2016 vem realizando audiências públicas para debater as propostas, tendo como Relator o Deputado Onyx Lorenzoni que irá proferir parecer ao projeto.

Apoio da Fenapef às medidas contra a Corrupção

4. A Federação Nacional dos Policiais Federais apoia todas as medidas que visem à melhoria da segurança pública, combatam a criminalidade e mudem o cenário de impunidade no país, e por isso apoia o importante Projeto de Lei nº 4.850/2016, que trata das “Dez Medidas Contra a Corrupção”. Porém, existem aspectos polêmicos e controvertidos no projeto, que abarcam o Código Penal e o Código de Processo Penal, a lei de crimes hediondos e a lei da improbidade administrativa que precisam ser mais discutidos pelos jurisconsultos. Por outro lado, existem questões pontuais inerentes à persecução penal que ora serão abordadas.

5. Com efeito, o Projeto de Lei nº 4.850/2016 está embasado em três pilares: prevenção, punição e recuperação dos valores desviados. Porém, o pilar da “investigação”, que é a fase da persecução penal que está entre a prevenção e punição dos crimes, não está contemplado na proposta. Assim, a proposta ao dispor sobre as “Dez Medidas Contra a Corrupção” desconsiderou o trabalho das polícias, que desenvolve as atividades de policiamento preventivo e investigativo dos crimes de corrupção e demais crimes do ordenamento jurídico penal.

6. A Constituição Federal de 1988 definiu que a persecução penal no Brasil possui duas fases: a fase pré-processual ou investigativa, que é desenvolvida no âmbito das polícias, visando apurar a materialidade e autoria dos crimes para fins de subsidiar a denúncia do autor do delito pelo Ministério Público; e a fase processual ou judicial, que se dá quando o denunciado por crime é julgado perante o Poder Judiciário, que decide sobre sua culpabilidade e eventual punição legal.

7. A fase investigativa da persecução penal compete à Polícia Federal e Polícias Civis dos Estados e do Distrito Federal, as quais desenvolvem o papel primordial de apuração da materialidade e autoria dos crimes, por isso as medidas de combate à corrupção definidas no citado projeto de lei precisam também contemplar alternativas que estruturem os órgãos policiais para que se alcance os resultados esperados, pois não é somente o Ministério Público e o Judiciário que atuam no combate à corrupção.

8. Em consonância, a pesquisa realizada pelo Ministério Público Federal e coordenada pelo Fórum Brasileiro de Segurança Pública (FBSP), intitulada “A investigação e a persecução penal da corrupção e dos delitos econômicos: uma pesquisa empírica no Sistema de Justiça Federal” [1], constatou que a investigação criminal tem desempenhado duas funções críticas relacionadas à promessa estatal de segurança: Em primeiro lugar, a investigação criminal é a principal “porta de entrada” do sistema de justiça criminal. Embora existam outras situações que prescindam da polícia, a maioria dos processos criminais tem origem com a investigação no âmbito policial. Segundo, a investigação criminal desempenha papel central na função de dissuadir a prática de crimes, pois é certamente a iniciativa mais visível dos esforços policiais para dar uma resposta convincente à sociedade.

9. Os crimes de corrupção, assim como os crimes cibernéticos, os crimes de lavagem de dinheiro, os crimes de evasão de divisas e tantos outros que envolvem organizações criminosas estão cada vez mais estruturados e transnacionais, para os quais os policiais precisam ter competência e expertise, utilizar técnicas de investigação modernas, recursos tecnológicos avançados e sistemas de inteligência policial, a fim de analisar e definir com precisão os diversos detalhes dos crimes, cada vez mais especializados, e suas conexões delituosas. Assim, quanto mais especializado o crime, mais especializados os meios para combatê-lo. Ou seja, se não pensamos no aprimoramento dos meios inerentes à investigação pelos policiais dos órgãos incumbidos de tal atribuição, essas medidas de combate à corrupção não serão eficazes.

10. Atualmente as investigações policiais de combate à corrupção são desenvolvidas como “operações especiais” (por exemplo, a Operação Lava Jato, Zelotes, Mensalão, etc.), para as quais são destacados recursos humanos, financeiros, logísticos e tecnológicos, ou seja, é montada uma estrutura especial para esse tipo de investigação extraordinária. Ou seja, há uma seletividade para apuração de crimes que são investigados por uma equipe especial de policiais, destacada para atuar de forma exclusiva nesse tipo de investigação, o que demanda o deslocamento de policiais de diversos Estados da Federação, que deixam de atuar nas investigações dos crimes de suas unidades policiais, para se dedicarem somente à investigação da operação.

11. Conforme consta na justificativa do Projeto de Lei nº 4.850/2016, as medidas contra a corrupção visam tornar mais abrangente o combate aos crimes de corrupção e enriquecimento ilícito de agentes públicos, “incluindo diversos tipos de condutas que hoje não são crimes, mas são modos usuais – como se viu da Operação Lava Jato e tantas outras – de agentes públicos corrompidos se locupletarem e se furtarem a sanções” [2]. Assim, para um combate mais amplo aos casos de crime de corrupção é preciso ampliar o modus operandi das operações policiais para todas as investigações de crimes de corrupção, tornando efetivo o combate a essa modalidade criminosa.

12. Assim, o sucesso das medidas de combate à corrupção contidas no Projeto de Lei nº 4.850/2016 depende da atuação eficiente dos órgãos policiais que precisam estar estruturados e os policiais capacitados para a dinâmica desses crimes. Para isso, é preciso que o projeto de lei também inclua medidas para o aprimoramento da estrutura dos órgãos policiais e o investimento nos recursos humanos das polícias.

Aprimoramento da estrutura dos órgãos policiais

13. A primeira medida para aprimoramento da estrutura dos órgãos policiais é a reforma no sistema de investigação criminal, acabando com a ineficiência existente hoje no modelo de investigação criminal por meio do inquérito policial. Essa vem sendo uma bandeira levantada pelo Ministério Público que vê vários crimes prescreverem no âmbito das polícias, decorrente da burocracia da processualização e judicialização da investigação pela sistemática adotada nos inquéritos policiais pelas polícias federal e civis, com base em seus normativos internos.

14. A investigação criminal no Brasil é disciplinada pelo Código de Processo Penal (CPP), instituído pelo Decreto-Lei nº 3.689, de 03/10/1941, que, mantendo sua redação original até esta data, dispõe no Titulo II sobre o Inquérito Policial e deixa clara a necessidade da celeridade da atuação policial na apuração da prática de infração penal, estabelecendo ações a serem realizadas pela autoridade policial, obrigatoriamente “logo que tiver conhecimento da prática da infração penal”, tais como ouvir o ofendido, ouvir o indiciado, proceder a reconhecimento de pessoas e coisas e a acareações, etc.

15. Dessa forma, o CPP, desde 1941, determina a celeridade na investigação policial de crimes, pois essa é condição sine qua non para o sucesso da apuração criminal e punição do criminoso. Porém, na realidade prática das apurações de crimes pelas polícias investigativas (Polícia Federal e Polícias Civis), são aplicadas rotinas cartorárias determinadas em normativos internos que impedem a celeridade das determinações contidas no art. 6º do CPP.

16. Ressalte-se que a celeridade determinada no citado art.6º do CPP somente é observada nas investigações iniciadas por auto de prisão em flagrante, diante da imposição legal do prazo de 24 horas para apresentação do preso, sob pena de responsabilização por abuso de autoridade. Nas demais apurações de delitos não flagranciais, os inquéritos policiais seguem os rotinas internas burocráticas do inquérito policial, fazendo com que as investigações levem anos para serem concluídas e prescrevam na fase de investigação policial, resultando em impunidade.

17. A investigação criminal no Brasil é ainda mais precária no âmbito das polícias civis, de forma que, se o crime é apresentado na delegacia já delineado por meio das prisões em flagrante, o inquérito policial é instaurado e concluído. Porém, quando a ocorrência não chega à delegacia com a definição da autoria, a investigação policial geralmente não é realizada ou se faz por seletividade. Assim, predominam nas polícias civis as atividades de lavratura de boletins de ocorrência ou de autos de prisão em flagrante, sendo raramente realizadas atividades de investigação criminal [3].

18. Segundo Dados do 9º Anuário Brasileiro de Segurança Pública estima-se que apenas 8% das mortes violentas são de autoria conhecida ou com indícios suficientes para iniciar a ação penal [4]. Nos demais crimes, os policiais não conseguem sequer investigar, diante da grande demanda de ocorrências que são levadas diariamente as delegacias. Nessa estrutura quase não há o que se falar sobre investigações desenvolvidas no âmbito da polícia civil sobre crimes de corrupção de agentes públicos estaduais e municipais, exceto quando o objeto do delito envolve verba da União e a investigação é realizada pela Polícia Federal no âmbito das prefeituras municipais.

19. Ou seja, mesmo sem constar no Código de Processo Penal e em detrimento à celeridade da investigação, os normativos internos das polícias vêm privilegiando o art. 9º do CPP que dispõe que “todas as peças do inquérito policial serão, num só processado, reduzidas a escrito ou datilografadas e, neste caso, rubricadas pela autoridade”. Para tanto, instituíram uma sistemática cartorária de produção de peças similar à adotada no processo judicial, que inclui prazos internos, aposição de despachos e carimbos de movimentação e demais rotinas que engessam e prejudicam a investigação criminal.

20. A Constituição Federal determina como cláusula pétrea insculpida no art.5º, LXXVIII, que “a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação”. Porém o procedimento judicialiforme do inquérito policial distorce a natureza desse instrumento que deveria ser instrumental e célere, transformando-o em um ritual similar ao da ação penal. Há que se falar ainda que a sistemática da processualização da investigação permite que possa haver ingerência na condução do inquérito policial, somente pela manipulação de sua tramitação, de modo a beneficiar investigados e/ou interferir no resultado da persecução penal.

21. Por isso, para que haja efetividade na investigação policial dos crimes de corrução envolvendo agentes públicos de todas as esferas pelas polícias, é preciso promover melhorias em suas estruturas físicas e organizacionais, acabando com a ineficiência do inquérito policial e adotando modelos de gestão e regras de prestação de contas (accountability) no âmbito das polícias, uma vez que no projeto de lei só foram definidas para o Ministério Público e o Poder Judiciário. Também é necessário investir em sistemas de informações e bancos de dados, fortalecendo a atividade de inteligência policial, muito utilizada na investigação dos crimes de corrupção e conexos.

22. A Fenapef sugere ainda a inclusão no Projeto de Lei nº 4.850/2016 da implantação de um sistema nacional de identificação civil, com a unificação do cadastro nacional de identificação, que com a identificação biométrica de pessoas virá a evitar que se abram contas fantasmas e empresas de fachada, o que é fundamental para a prevenção de casos de corrupção que normalmente envolvem fraudes documentais. O investimento nessa medida pode vir até das empresas privadas que são diretamente lesadas pelos crimes, como as instituições bancárias e de seguros, sendo a estratégia a ser priorizada no projeto de lei.

Medida de investimento nos recursos humanos dos órgãos policiais

23. Segundo especialistas, o elemento humano é o mais importante para o sucesso da investigação policial, pois sua conduta, procedimentos, conhecimentos e experiência definem os caminhos e os resultados que serão alcançados. Por isso, é necessário investir no material humano das polícias, dotando-as do efetivo policial necessário, treinamento e capacitação permanentes, pois os policiais precisam estar ao menos acompanhando as modalidades criminosas, cada vez mais especializadas no Brasil e no mundo.

24. A eficiência do trabalho policial demanda ainda que o quadro de pessoal esteja estruturado em carreira única, com uma única entrada para acesso à carreira por concurso, para permitir que as chefias sejam ocupadas por critérios de meritocracia, a partir da competência, experiência e expertise do policial, como ocorre nas melhores polícias do mundo, como o FBI (Federal Bureau Investigation). É o que consta na Proposta de Emenda Constitucional PEC 361, que propõe implantar a carreira única na Polícia Federal para os próximos concursos, onde haveria somente uma porta de entrada na carreira policial federal definida no art. 144, §1º, da Constituição Federal.

25. Atualmente a chefia das investigações é atribuída ao cargo de delegado, provido por um concurso externo, em que muitas vezes o candidato recém egresso da faculdade não detém competência para chefiar uma investigação de apuração complexa, como de crime de corrupção. A carreira única nas polícias gera motivação, fazendo com que o policial queira se aprimorar e se dedique ao trabalho para concorrer a promoções, gerando mais qualidade no resultado dos trabalhos. Essa medida promove ainda melhorias no ambiente interno, evitando disputas entre o cargo de delegado e dos agentes investigadores, como atualmente ocorre tanto na Polícia Federal quanto nas polícias civis dos Estados e Distrito Federal.

Repúdio da Fenapef ao “teste de integridade” somente para policiais

26. O Projeto de Lei nº 4.850/2016 ainda estabelece o teste de integridade dos agentes públicos no âmbito da Administração Pública (art. 48), dispondo que “A Administração Pública poderá, e os órgãos policiais deverão, submeter os agentes públicos a testes de integridade aleatórios ou dirigidos, cujos resultados poderão ser usados para fins disciplinares, bem como para a instrução de ações cíveis, inclusive a de improbidade administrativa, e criminais” (art. 49).

27. Vê-se que o projeto de lei impõe obrigatoriedade do teste de integridade somente para policiais, motivo pelo qual a medida é plenamente repudiada pela Fenapef por criar uma discriminação para os agentes públicos policiais em relação aos demais, ferindo o princípio da igualdade, cláusula pétrea assegurada no art. 5º da Constituição Federal que dispõe que “todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza”, além do princípio da impessoalidade e demais princípios implícitos de salvaguarda e proteção dos agentes públicos policiais contra interferências e perseguições no desenvolvimento de suas atividades típicas de Estado.

28. Estariam os policiais mais propensos a cometer atos de corrupção e enriquecimento ilícito, do que os servidores das áreas de fiscalização e controle como os da Receita Federal, Previdência Social; os que atuam em processos licitatórios das diversas entidades públicas; os que fazem a aprovação de contratos de obras e serviços públicos e os que atuam na gestão pública do Executivo, Legislativo e Judiciário? Qual a conduta que causa mais prejuízo ao país, a propina recebida por um policial na rodovia para não aplicar uma multa de trânsito (exemplo referido na justificativa do projeto de lei) ou a conduta de um servidor que aprova uma licitação superfaturada em obra pública? A resposta é que não são os policiais os agentes públicos que atuam diretamente com o erário público e que, deste modo, não são os que estão mais propensos a atos de corrupção e enriquecimento ilícito.

29. Os órgãos policiais já fazem seleções rigorosas sobre a conduta e vida pregressa dos policiais desde a seleção por concurso público e possuem corregedorias que costumam ser bastante rígidas na apuração de desvios de conduta de seus servidores, consistindo tal medida num verdadeiro constrangimento, que fere a integridade do policial simplesmente por estar na lei como obrigatória somente para os policiais. Por isso, aprovar o teste de integridade é atacar diretamente a integridade e a hombridade dos policiais, agentes públicos do governo brasileiro na área de segurança pública. Se for para aplicar o teste de integridade no Brasil, que ele trate de forma isonômica todos os agentes públicos do país.

30. O policial é um dos principais atores do combate à corrupção, é ele desempenha o papel de prevenção e de investigação de crimes. Por isso, o policial valorizado, bem remunerado e que tem no órgão o incentivo para promoção por mérito, trabalha mais motivado e se esforça para o melhor desempenho de suas atribuições. É preciso valorizar os profissionais de segurança pública, porque o reflexo é direto na prestação de serviços à sociedade.

Conclusão

31. Diante do exposto, em atendimento ao Estado Democrático de Direito e ao princípio da eficiência constitucional, bem como para que haja efetividade nas medidas de combate à corrupção, a Fenapef postula para que sejam incluídas no Projeto de Lei nº 4.850/2016 as medidas de aprimoramento da estrutura dos órgãos policiais e de investimento nos seus recursos humanos. Ainda, que haja a valorização do policial como um dos principais atores para o sucesso do projeto das medidas de combate à corrupção, excluindo deste o teste de integridade, que cria a discriminação inconstitucional para os agentes públicos policiais. A recepção dessas medidas irá promover a eficiência, eficácia e efetividade no combate aos crimes de corrupção e em todos os crimes, promovendo a excelência na investigação de crimes no Brasil.

LUÍS ANTÔNIO DE ARAÚJO BOUDENS

Presidente da Fenapef

Bela. MAGNE CRISTINE CABRAL DA SILVA

Diretora de Comunicação da Fenapef

[1] BRASIL. Ministério Público Federal. Disponível em <https://goo.gl/Pohbx9>. Acesso em 12 set.2016.

[2] CÂMARA DOS DEPUTADOS. Projeto de Lei nº 4.850/2016. Disponível em: < https://goo.gl/bWGOjD>. Acesso em 12 set 2016

[3] MINGARDI, Guaraci. Política de segurança: os desafios de uma reforma. São Paulo: Perseu Abramo, 2013.

[4] BRASIL. 9º Anuário Brasileiro de Segurança Pública. Disponível em <http://www.forumseguranca.org.br/storage/download//anuario_2015-retificado.pdf>. Acesso em: 12 set. 2016.

Leia nota técnica da FENAPEF sobre as 10 Medidas de Combate à Corrupção

Nota foi apresentada em audiência pública