Victor Luz

Ao longo das últimas décadas, os diversos entes federados que compõem a República Federativa do Brasil concederam de modo desenfreado incentivos fiscais dos mais diversos (renúncia de receitas), sendo os mais representativos os de Imposto de Renda concedidos pela União (redução ou isenção de IRPJ para atuação em determinadas áreas) e os de ICMS (Estados).
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Diante de alguns malefícios percebidos, especialmente o fato de que os Estados em geral possuem déficits orçamentários que pode ter sido ocasionado pela impossibilidade de bem quantificar os incentivos fiscais concedidos, entender a relação dos incentivos com eventual reforma tributária é relevante para uma boa discussão acerca do que deve idealmente estar previsto em eventual reforma tributária.
Em relação aos incentivos fiscais da União, de modo geral, vê-se uma opção do ente central por conceder incentivos em áreas do Norte/Nordeste, como a redução de 75% do IRPJ sobre o lucro da exploração concedido na área da Sudene – recentemente renovado por meio da Lei no 13.799/19. Esses incentivos têm clara intenção de desenvolver áreas menos favorecidas, estimulando empresas a alocarem suas fábricas para geração de empregos, desenvolvimento de regiões, dentre outros fatores.
Como se trata de incentivo fiscal concedido pela União, não há que se falar em malefícios decorrentes de eventual guerra fiscal, já que o ente central escolhe, de acordo com sua política desenvolvimentista, os locais que pretende conceder incentivos fiscais.
O cenário muda quando se trata de incentivos fiscais de ICMS. Primeiro, porque o ICMS ainda é majoritariamente um imposto cobrado na origem – de modo que o ICMS a pagar na operação depende da área onde a empresa está localizada, o que altera o modo de alocação de recursos econômicos. Segundo: diferentemente da União, que escolhe as políticas que pretende desenvolver em um único território, os 27 diferentes Estados não levam em consideração as peculiaridades do território vizinho, mas apenas as suas próprias peculiaridades e interesses.
Nesse contexto, a guerra fiscal era inevitável e isso foi bem captado pelo legislador constituinte, que atribuiu à lei complementar competência de regular a forma como, mediante deliberação dos Estados e do DF, isenções, incentivos e benefícios fiscais seriam concedidos e revogados.
Assim, a Lei Complementar no 24, de 7 de janeiro de 1975, ficou responsável por regular a forma de concessão e revogação de benefícios fiscais, competindo, atualmente, ao Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ) se posicionar sobre tais questões, sendo que a concessão de benefícios fiscais depende de decisão unânime dos Estados representados.
Em que pese a regra prevista na Constituição para evitar a guerra fiscal, diversos Estados iniciaram uma desenfreada concessão de incentivos fiscais dos mais diversos – algumas vezes renovados via Decreto (!) –, sem respeito algum às prescrições da Lei Complementar no 24/75, causando certo desequilíbrio ao pacto federativo, que prevê a isonomia entre os entes federados especialmente no tocante à concessão dos aludidos incentivos fiscais.
É claro que um dos objetivos fundamentais da República é reduzir as desigualdades sociais e regionais (inciso III do artigo 3º da CF/88), mas a própria Constituição estabeleceu os modos pelos quais tais objetivos serão perseguidos.
A Constituição prevê as hipóteses em que o Estado deve intervir no domínio econômico para corrigir falhas de mercado, até porque, no mundo capitalista atual, o Estado é pressuposto para uma boa economia. Isso significa que a “implementação de políticas públicas por meio do sistema tributário (se feita adequadamente) não representa um desvio de eficiência”<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> – ao contrário, têm o condão de tornar o mercado ainda mais eficiente.
Isto porque o Direito Tributário representa grande parcela dos custos das empresas, até porque toda norma tributária pode apresentar funções arrecadadoras, simplificadora, distributiva e indutora.<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a> Ou seja, o efeito indutor de uma norma tributária pode ser fator determinante na escolha de alocação de recursos econômicos (na medida em que influencia comportamentos), especialmente quando um Estado oferece condições extremamente favorecidas para a instalação de uma fábrica – como nos incentivos fiscais de ICMS.
O problema é a baixa transparência (não há demonstração no orçamento) e o controle das condições do benefício: por meio de incentivos fiscais de redução do ICMS (e até do IRPJ), em que pese a facilidade de concessão (comparado a uma subvenção, por exemplo, que possui limite orçamentário e o gasto deve necessariamente constar no orçamento, sujeito à aprovação do Poder legislativo), não se pode controlar quanto de beneficio foi gerado em comparação às receitas renunciadas.
Além disso, em muitas oportunidades, a prática demonstra que os Estados não fazem controle das condições internas para concessão do benefício (como efetivo aumento da fábrica e geração de empregos, por exemplo), sendo bastante provável que muitas empresas gozem de incentivos fiscais sem conceder contrapartida à população – o que vai de encontro à própria intenção em conceder o incentivo.
Isso altera de modo inconsistente a eficiência na alocação de recursos na economia (menos eficiência produtiva, menos mão-de-obra qualificada), já que algumas empresas se instalam em determinados locais precipuamente em virtude de benefícios fiscais – em função da já mencionada indução de comportamentos da norma tributária indutora.
Por conta disso, para evitar os mencionados malefícios decorrentes dos incentivos fiscais, uma das propostas de reforma tributária em trâmite (a PEC/45, que pretende criar um Imposto sobre Bens e Serviços) veda a concessão de incentivos fiscais de qualquer natureza (artigo 152-A, inciso IV), prevendo, ainda, que o IBS seria um imposto cobrado no destino. Nesse ponto, deve se ter em mente que, caso o ICMS fosse um imposto cobrado no destino, a receita tributária proveniente do aludido imposto alcançaria os Estados do Norte / Nordeste no momento da aquisição de mercadorias pela população local – que, e isso não se pode negar, possui poder de consumo.
Para compensar tal impossibilidade, se pretende, mediante gastos diretos (teoria das tax expenditures) – meios mais transparentes para realizar políticas públicas –, devolver a parcela do IBS pago na aquisição de bens e serviços para a população de baixa renda. Por óbvio, ainda faltam algumas definições sobre os termos que a PEC/45 pretende utilizar, mas a iniciativa é interessante e certamente mais útil do que o instrumento da seletividade (previsto no ICMS), que se mostrou ineficaz para reduzir a igualdade – evitando, ainda, discussões judiciais infelizes e que abarrotam ainda mais o Poder Judiciário. Ninguém duvida que a seletividade é instrumento mal utilizado, na medida em que bens essenciais são tributados de forma mais gravosa, como energia elétrica e as telecomunicações.
Aliado a isso, a União, Estados e Municípios deveriam conceder subvenções diretas (gastos) visando ao desenvolvimento das regiões menos favorecidas, para cumprimento de um dos objetivos da República. Ou seja: os entes federados não precisariam renunciar receitas para que o desenvolvimento regional fosse possível, fazendo-o por meio dos gastos diretos, meios transparentes e quantificáveis de fazer política pública.
Esse seria um meio que inicialmente parece adequado para que a economia do País melhore, especialmente por conta da melhor alocação de recursos econômicos, maior desenvolvimento das empresas e consequentemente maior empregabilidade e distribuição de renda.
O tema é de extrema relevância e merece discussões mais aprofundadas, até porque, atualmente, pode ser discutido que a sociedade brasileira ainda não está preparada para conviver com um sistema de gastos diretos – especialmente em função da corrupção que assola o sistema em geral.
Em conclusão, os incentivos fiscais concedidos no Brasil nas últimas décadas apresentaram certos malefícios (orçamentos deficitários, problemas de controle de incentivos, violação ao pacto federativo), de modo que eventual Reforma Tributária deve analisar o tema com cautela, como proposto pela PEC/45, para avaliar se é correto manter a possibilidade de concessão de benefícios fiscais ou se o mais viável seria o País alterar o rumo adotado até aqui para uma concessão de gastos diretos (tax expenditures) com o objetivo de desenvolver regiões menos favorecidas.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> VETTORI, Gustavo. Contribuição ao Estudo sobre as influências recíprocas entre a tributação da renda e o comércio internacional (Tese de Doutorado). Acesso em:  <a href="http://teses.usp.br/teses/disponíveis/2/2133/tde-24042012-105808/pt-br.php">http://teses.usp.br/teses/disponíveis/2/2133/tde-24042012-105808/pt-br.php</a>
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> SCHOUERI, Luís Eduardo. Normas tributárias indutoras e intervenção econômica. Rio de Janeiro: Forente, 2005, p. 17.

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JOTA

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